浙江海关特殊监管区域整合优化发展研究

庄谨

浙江海关特殊监管区域整合优化发展研究

庄谨

通过体制创新统筹协调各个区域，最终保留、优化宁波保税区、梅山保税港区和舟山港综合保税区，整合浙江其他四个出口加工区，根据其自身情况申报保税区或综合保税区。整合优化后的特殊区域之间实现错位发展、优势互补，不同区块发展不同的主导产业，重点打造一流的产业中心

▲未来特殊区域的发展模式趋向单一化，功能政策趋向最大化，并逐渐向承接自贸区配套或转型为自贸区方向发展。图为宁波保税区物流园

海关特殊监管区域（以下简称“特殊区域”）是经国务院批准，设立在中华人民共和国关境内，赋予承接国际产业转移、联接国内国际两个市场的特殊功能和政策，实施封闭监管的特定经济功能区域，是改革开放以来探索开放型经济发展模式的重要抓手。现有六种模式：保税区、出口加工区、保税物流园区、跨境工业园区、保税港区、综合保税区。六种名称体现了我国不同历史时期外向型经济的发展需求和政策导向，是历史发展沿革的结果。

2013年，全国特殊区域进出口累计7074.7亿美元，同比增长16.6%，占全国外贸进出口总值的17%；其中出口合计为3528.6亿美元，同比增长19.4%；进口合计为3546.1亿美元，同比增长13.9%。从贸易方式来看，全国特殊区域的区域物流货物进出口值3602.4亿美元，同比增长28.8%，占比为50.9%。从企业性质来看，全国特殊区域中外商独资企业进出口值3367.5亿美元，同比降低0.8%，占比为47.6%。从全国特殊区域实际进出口国别（地区）来看，香港、美国和台湾省居前三位。

《国务院关于促进海关特殊监管区域科学发展的指导意见》（国发[2012]58号）（以下简称《指导意见》明确要“稳步推进整合优化：逐步将现有的出口加工区、保税物流园区、跨境工业区、保税港区及符合条件的保税区整合为综合保税区，新设的特殊区域原则上均为综合保税区。”2014年1月1日海关总署又发布了《海关特殊监管区域退出管理办法（试行）》、《海关特殊监管区域退出管理办法（试行）》和《海关特殊监管区域适合入区项目指引》。从功能定位看，未来特殊区域的发展模式趋向单一化，功能政策趋向最大化，逐渐向物流中心、高端制造中心、研发中心、维修中心、销售中心、结算中心六个方向转型升级，同时兼顾跨境电子商务，并逐渐向承接自贸区配套或转型为自贸区方向发展。

发展现状及存在问题

（一）发展现状

——保税（港）区：宁波保税区、梅山保税港区、舟山综保区。宁波保税区于1992年11月经国务院批准设立，是浙江省唯一的保税区。园区规划总面积2.3平方公里。宁波保税区地处北仑港南侧，中国大陆沿海的中段，当今中国经济最发达的长江三角洲南翼。东有舟山群岛为天然屏障，北濒杭州湾，与上海隔海相望，西接宁波市区，南与台州相连。具有进出口加工、国际贸易、保税仓储三大主体功能。2013年进出口货物31.42亿美元，其中保税物流总货值15.42亿美元。

梅山保税港区于2008年2月设立，位于北仑梅山岛，规划面积7.7平方公里，这是我国批准设立的第五个、浙江省唯一的保税港区，现梅山保税港区（一期）已封关运作，一期运作面积2.5平方公里。2010年6月29日，梅山保税港区经国务院联合验收组验收通过，8月5日正式对外开办业务。保税港区内共有27家注册企业，主要从事保税仓储、国际贸易等业务。2013年10月梅山整车进口获批，成为浙江省唯一的汽车整车进口口岸。该区2013年进出口货物130.28亿美元，增长15.37%，其中保税物流总货值2.25亿美元，增长74.95%。征收税款1.53亿元，增长35.08%。

舟山港综合保税区于2012年9月29日获得国务院批复设立，设置本岛分区和衢山分区，分两期建设。2013年11月22日，本岛分区顺利通过国务院十部委的联合验收，并于12月取得海关相关代码，舟山港综合保税区总规划面积为5.85平方公里。其中本岛分区主要功能定位为以海洋装备制造业、海洋生物产业、电子信息产业等先进制造业及仓储物流、进出口贸易为主；衢山分区则重点发展煤炭、矿石、油品等大宗商品的仓储、配送业务，将成为我国重要的大宗商品仓储、中转基地。舟山港综合保税区已于2014年1月8日正式封关运作。截止7月底，综保区已入区项目20个（出让土地16个），意向总投资124亿元，完成注册企业505家，总注册资金70亿元。

——出口加工区：杭州、宁波、嘉兴、慈溪出口加工区。杭州出口加工区是2000年4月经国务院批准设立的中国大陆第一批出口加工区，位于杭州市东部的国家级开发区杭州经济技术开发区内，2001年5月18日经过国家八部委联合验收,正式封关运作,封关面积2.007平方公里。2013年实现工业总产值124.53亿元人民币，进出口总额20.7亿美元，其中进口4.02亿美元，出口16.68亿美元，税收8.6亿元人民币，其中海关税收及代征税6.3亿元人民币，实现就业人员9443人，综合排名位列全国出口加工区第8位。

宁波出口加工区于2002年6月经国务院批准设立，是我国第二批批准设立的出口加工区。封关面积共3平方公里，与保税区南区仅一墙之隔，以保税加工功能为主，保税物流为辅。2006年底，获批拓展保税物流功能，率先开展了物流、研发、设计、维修业务，使区内工业产业链得到延伸。近年来，又相继拓展了国际中转、国际采购、国际配送功能，出口加工区物流中心功能优势更加突出，业务类型更趋多元化。现有注册企业45家，其中正常开展业务32家。经过多年发展，宁波出口加工区形成了液晶光电、集装箱、注塑机三大支柱产业。该区2013年进出口货物47.68亿美元，下降21.33%，征收税款5709.79万元，增长5.8%，保税物流总货值9.18亿美元。

嘉兴出口加工区地处长江三角洲南翼，杭州湾北岸，紧邻上海浦东新区，2003年3月10日嘉兴出口加工区获国务院批准设立，总体规划面积2.99平方公里。嘉兴出口加工区B区（嘉善县电子信息产业园）致力于引进高端IT产业。重点围绕电子信息产业发展，打造出口加工、高新技术、保税物流、电子交易等功能，形成产业集聚发展、环境清新优美、产业配套完善的集制造、孵化创业、商务配套等多种功能为一体的长三角重要新兴电子信息产业高地。2013年实现工业总产值31.41亿元人民币，进出口总额1.32亿美元，保税物流总货值7.15亿美元，实现就业人员6600人，综合排名位列全国出口加工区第35位。

慈溪出口加工区于2005年6月设立，一期于2006年11月2日通过国务院联合验收组验收，位于慈溪杭州湾新区，规划面积2平方公里，首期验收面积0.7平方公里。近年来，区内企业拓展物流功能，积极开辟区域业务发展新领域，逐步推进保税物流功能的辐射范围，慈溪出口加工区现有企业15家，其中加工企业3家，物流企业14家。主要行业为家电加工、铜及其制品、灯具、塑料原料等仓储物流。该区2013年进出口货物1.06亿美元，增长16.48%，征收税款1.01亿元，增长74.9%，保税物流总货值1.06亿美元。

（二）存在问题

特殊区域产业发展后劲不足。特殊区域原有的税收优惠政策与便捷通关模式的优势日益弱化，区域产业发展和业务量增长后劲不足，特殊区域的辐射、带动作用弱，产业集聚效应不够明显。一方面，浙江省特殊区域2013年实际进出口231.63亿美元，比上年下降0.57%。而同期全国特殊区域实际进出口7074.7亿美元，比上年增长16.6%，占全国进出口总量的16.9%。同期新兴区域，如重庆两路寸滩和天津东疆保税港区增速分别达到3.4倍和1.2倍。另一方面，以杭州出口加工区为例，由于土地利用率不高，2013年区内每平方公里的工业产值为62.05亿元，低于区外杭州经济技术开发区每平方公里工业用地67.98亿元工业产值的平均水平；区内加工贸易产品结构单一，高度集中于电子装配，区外则电子、生物、医药、机械类产品多元化发展。

特殊区域管理分散，各区域发展缺乏统筹协调。目前，浙江省共有7个特殊区域设立6个管委会，有6套行政管理班子，每个区域“划区而治”，都有各自的发展目标和发展方式。在省一级层面，也没有建立起对全省特殊区域进行总体规划和统筹协调的相应机构，导致全省特殊区域缺乏清晰的发展目标与规划，区域间产业结构雷同，互补性不强，不利于产业链的延伸和相关产业的集聚，产业同质化竞争加剧，如宁波保税区、梅山保税港区、空港物流园区竞相开展进口葡萄酒业务，严重制约了区域业务的多元化发展和产业服务平台的搭建。要解决这些问题，必须对浙江省特殊区域进行整合优化，实现转型升级，突破发展瓶颈，创新驱动发展。

综上，浙江省特殊区域产业发展的后劲不足，主要表现为辐射、带动作用弱，产业集聚效应不够明显。在管理体制上则主要表现为区域管理分散，各区域发展缺乏统筹协调，管理体制上的问题也进一步影响了特殊区域内的产业发展。所以，创新特殊区域管理体制的问题不容忽视。

目标定位和有利条件

目标定位。加强特殊区域管理，通过体制创新统筹协调各个区域，最终保留、优化宁波保税区、梅山保税港区和舟山港综合保税区，整合浙江的其他四个出口加工区，根据其自身情况申报保税区或综合保税区。整合优化后的特殊区域之间实现错位发展、优势互补，不同区块发展不同的主导产业，重点打造一流的产业中心。同时最大程度地发挥特殊区域的辐射带动作用，着力培育区域外产业配套能力，带动有条件的企业通过加工或物流产业配套等方式进入加工贸易产业链和供应链，促进区域内外生产加工、物流和服务业的深度融合，提升区域经济的整体水平，促进区域经济协调发展，最终提高全省开放型经济的发展水平，加快构建开放型经济新体制的步伐。

有利条件。一是地理区位优越，基础设施完善。浙江紧邻上海、江苏，地处长江经济带与东部沿海经济带的“T”型交汇点，具有优越的地理区位。全省沿海航道、航线四通八达，习惯航道近5000公里，等级最高的人工航道可侯潮通行30万吨级船舶，拥有集装箱航线达200多条，其中远洋干线120多条，连接全球100多个国家和地区的600多个港口。从货物生吞吐量来看，宁波—舟山港已成为世界第一大港。同时，浙江拥有杭州、宁波、温州三个国际机场和义乌、台州、舟山、衢州四个支线机场，以及东阳横店、建德千岛湖两个通用机场，共开通国内外航线207条，其中国际及地区49条。

二是产业基础扎实，服务体系健全。全省产业类型丰富，市场竞争力较强。杭州是国家电子商务示范城市和跨境贸易电子商务服务试点，在服务外包、金融、航空物流等方面有相当的产业基础。宁波市有系统化、科学化运作的航运中心、信息平台、金融中心和港航服务体系，可为特殊区域发展提供强大的贸易流、货物流和资金流支持。国内外知名的第三方电子商务平台，如阿里巴巴旗下的国际平台速卖通、敦煌网、ebay等在金华（义乌）拓展业务。省内著名的第三方支付业务“支付宝”开通了境外54个国家的支付业务，可以为跨境电子商务提供结算服务。嘉兴出口加工区开展“机器换人”成为全省示范点之一。舟山海洋产业体系完善，海洋药物和生物制品、海水利用、海洋新能源等新兴产业蓬勃兴起，发展潜力巨大。

三是地方领导重视，整合积极性高。现有的4个出口加工区均有转型升级为综合保税区的明确意愿，已通过省政府向国务院上报了整合设立综合保税区的申请。温州、义乌、金华三地均有申报新设特殊区域的意愿，台州也有设立保税物流中心的需求。其中，温州市已于2014年2月通过省政府向国务院报送了设立综合保税区的申请，义乌、金华、台州均在积极筹备申报综合保税区或保税物流中心事项。其他有意向的则有：余姚、象山、宁海和宁波机场，这些区域都先后提出了申报综合保税区（保税港区）或保税物流中心的设想。

总体思路和对策措施

要立足浙江省区域经济发展的现实需求和长远规划，稳步推进浙江省特殊区域管理体制整合、区域空间整合、政策功能优化和产业布局优化，并向特殊区域整合转型发展，实现区域政策效应最大化、区域布局合理化、综合管理规范化、功能设置科学化、效益发挥最大化，推动浙江省开放型经济的科学发展。

（一）基本原则

统筹规划，系统整合。推进浙江省特殊区域整合优化，不仅事关现有7个特殊区域的发展，也是提升全省开放型经济发展水平的重大举措，必须立足于浙江省发展战略的实际需求与未来规划，通盘考虑、总体规划，确保整合工作与浙江省区域发展战略相一致、相适应；同时，加强推进工作的系统性，既要争取拓展发展空间，又要合理配置资源，有效避免功能雷同、产业同质等问题。

积极稳妥，分步实施。《指导意见》对特殊区域的科学发展只是原则性、政策性的指导和要求，具体的实施细则和操作层面的规定还未出台，各地在整合优化的推进工作过程中也存在一些政策的配套、细化和衔接等问题，整合优化尚有不确定性。同时，当前世界经济形势复杂多变，我国经济特别是外贸形势还面临许多不确定因素。因此，推进浙江省特殊区域整合、实现特殊区域转型发展宜遵循积极稳妥、分步实施的原则，既要积极推动工作取得实质性进展，又要防止步子迈得太大。

经济效能，生态发展。要科学合理地确定特殊区域在经济社会发展中的地位和作用，按照转变经济发展方式的要求，遵循市场经济规律，合理配置资源，创新管理理念、管理制度和管理手段；同时，立足于现有特殊区域的实际情况，注重特殊区域整合优化的生态效应，避免重复建设和资源浪费，促进特殊区域科学生态发展。

深度开放、区港联动。推进特殊区域整合优化、实现特殊区域转型发展应顺应经济全球化、区域一体化快速推进和港口经济转型升级的趋势，以深度开放为准则进行政策设计和功能创新，使特殊区域与空港、海港等主要物流枢纽之间“物畅其流”，变“单打独斗，各自为战”为“空间连片，一体发展”，消除区域物流之间的贸易壁垒和障碍，实现更大程度和更广范围的贸易开放，提升浙江省特殊区域的整体效能。

（二）发展定位

杭州：重点建设全国一流的贸易销售、检测维修、研发中心，大力发展电商物流。一是立足杭州都市圈，联动西湖博览会、杭州九乔国际商贸城、杭州大厦等进出口生活消费品和工业制成品的实体展示平台，发展会展经济，建设贸易销售中心。二是充分利用杭州大专院校、科研院所集中，科技人才储备雄厚的优势，争取跨国集团母公司的技术研发基地落户，大力开展研发、检测等国际服务外包业，构建产学研一体化格局。三是大力发展电商物流，依托海关特殊监管区域大力发展跨境电子商务保税进口模式，通过批量采购、零星销售，在降低进出口商品零售价格的同时保证商品质量，支持天猫国际、全麦、阿里巴巴等新兴进出口网购平台的高速发展。四是利用特殊区域的政策功能，积极探索、创造性地建设网上自贸区。

宁波：重点打造全国一流的高端制造中心，其中：海港片区以现有宁波出口加工区产业为基础，重点承接高新技术产业、战略性新兴产业，建设以新兴电子信息产业为依托的进出口加工基地和物流分拨基地，推动产业能级从“初级集聚”向“高端集群”升级；空港片区重点建设临空功能服务先导区，大力发展航空口岸物流和贸易服务等功能，建设高附加值产品流通加工集散基地；象山片区着重发展对台保税经贸、电子信息产业、海洋新兴产业、保税维修业，建设对台经贸合作和海洋经济发展基地。

舟山：重点建设全国一流的大宗散货物流配送中心，打造“海上丝绸之路”，大力发展大宗商品物流。充分发挥舟山群岛的地理区位优势，服务舟山群岛新区和浙江海洋经济发展示范区建设，立足长三角，面向华东沿海和长江沿岸地区，服务长江经济带，辐射全国乃至东北亚地区；着重发展国际物流岛，试点开展油品混兑业务，打造海上加油中心，在物流基础上，延伸产业链，开展粮食、白糖等大宗商品加工业务。突出大宗商品中转储运、战略储备和海洋工程装备制造特色，和宁波、上海的海关特殊监管区域实现错位发展，建设“海上丝绸之路”。

嘉兴：重点建设全国一流的加工制造中心，接轨上海自贸区，依托黄金水道融入长江经济带。嘉兴A区利用区位优势和土地资源存量，有针对性地加大临港项目的招商引资力度，培育符合循环经济和环保要求的产业集群。嘉兴B区在富士康项目的基础上，进一步做大做强电子信息产业，着重加大与内陆省份海关特殊监管区域上下游产业链条的联动发展，融入长江经济带。同时，嘉兴应充分利用比邻上海区位优势，承接好上海自贸区的产业转移。

金华：重点建设全国一流的国际高端进出口商品交易展示基地、跨境贸易电子商务综合服务基地和国家战略性新能源汽车产业加工制造基地。通过充分发挥金华作为全国现代服务业试点城市、首批电子商务示范基地、国家首个个人贸易外汇管理试点等国家政策优势，与义乌保税物流中心（B型）实现优势互补、联动发展，推进金义综保区与宁波-舟山港之间物流的无缝对接，努力将金义综保区建设成为服务浙闽赣皖四省九市经济协作区开放型经济和浙江省对接21世纪海上丝绸之路的战略节点。

温州、台州：重点建设全国一流的高端消费品销售、加工制造、交易结算中心，大力发展商品（高端消费品）物流。加快温州市海关特殊监管区域建设，针对温州高端消费品市场需求旺盛和高端消费品进口税率高等特点，用足用好海关特殊监管区域商品展示、保税政策，推动形成区域性的高端消费品销售中心；开展台州市保税物流中心论证和建设工作，根据台州市本地实体经济的实际需求，推动工业原材料和生活消费品的仓储物流业务发展，为当地特色产业集群做好配套服务。

作者单位：浙江省商务厅