国际海洋空间规划简析

李晓浩

（中国极地研究中心，上海 200136）

国际海洋空间规划简析

李晓浩

（中国极地研究中心，上海 200136）

随着各种用海矛盾的凸显以及海洋生态环境的恶化，越来越多的国家开始意识到条块分割、分散决策的单部门、单行业的规划和管理在施行时存在很多的冲突和矛盾，跨部门的综合管理决策是大势所趋，进而开始关注海洋空间的多用途综合管理，以实现海洋的可持续开发。本文将详细阐述国际海洋空间规划的具体情况。

国际 海洋空间 规划

1 海洋空间规划的产生背景

随着城市化和工业化程度的加快，世界各国都把开发海洋、发展海洋经济和海洋产业作为国家发展的战略目标，美国、英国、日本和澳大利亚等国相继制定了海洋科技发展计划，计划不仅提出了优先发展海洋高新技术的战略决策，还提出了许多研究维持海洋资源可持续发展的议题。随着全球海洋开发热潮的兴起，伴随着过度开发、无序开发而产生的海洋污染问题也引起了广泛的关注。过度捕捞、入侵物种、海水酸化、海平面上升、生境退化、海岸带污染严重，种种的经济发展带来的负产物令看似取之不竭的海洋资源面临匮竭。

2 海洋空间规划在国际和亚太地区的发展

海洋空间规划通过对海域各种人类活动的时空分布进行配置，以实现海洋发展的生态、经济和社会目标，它是由社会各界广泛参与的公共过程。

2.1 海洋空间在国际上的发展

海洋空间规划的理念发展源于国际社会对发展海洋保护区的需要。1992年联合国环境与发展大会通过的《21世纪议程》提出了开展海洋综合管理的建议。2002年在南非约翰内斯堡召开的世界可持续发展峰会上，各国政府对提高海域资源的有效利用、海洋空间的协调配置以平衡基本人类需求和保护/恢复生态系统、以及建立海洋保护区网络的承诺对全球性、地区性和国家性地推动海洋空间规划理念起到了重要作用。此外《生物多样性公约》也在2004年明确提出建立一个综合的以海洋和海岸带保护区为核心的空间管理框架。从2006年开始，政府间海洋委员会（IOC）开始推行基于生态系统的海洋空间规划实践，并在2009年发布了《海洋空间规划的技术框架》，提出了生态性、综合性、地理性、适应性、战略性和预见性、以及参与性六大特点的10个步骤（见图1）。

图1 逐步走向生态系统的海洋空间规划实施框架

图2 基于生态系统的海洋空间规划理论体系

海洋空间规划以生态系统为基础对人类海洋活动进行管理，是对人类利用海洋做出综合的、有远见的、统一的决策规划过程（见图2）。在促进资源可持续利用、优化海域利用、协调解决人类利用与自然环境、使用者之间冲突上具有重要的效用。由此进一步提出了在空间规划框架下跨越不同部门将海陆管理进行综合的思想，解决沿海地区陆域和海域的不同职能部门相互交叉和相互制约的问题。海洋空间规划在不同区域有着不同的叫法，如海岸带综合管理（ICZM）、基于生态系统管理（EBM）、区域海洋管制（Regional Ocean Goverance）、海洋区划（Ocean Zoning）、综合海洋空间规划（Integrated Maritime Spatial Planning）、基于地域的管理（Area-Based Management）、综合多用途海洋管理（Integrated Multiple Use Ocean Management）等，体现了一个新概念在探索阶段力求对其进行更为准确地描述。同时海洋空间规划的重心也由最初的以海洋保护区为核心转变成多用途的海洋管理。

2.2 海洋空间在欧洲的发展

在海域开发程度高的欧洲，海洋空间规划已经成为关注的焦点。几个世纪以来，海洋对欧洲的经济和社会发展都具有战略性的意义。欧盟陆地边界2/3以上是海岸，拥有68，000公里的海岸线，相当于美国的7倍和俄罗斯的四倍。将近一半的欧洲人口生活在海岸线以内50公里的区域，海洋产业产值占欧盟GDP的40%，90%的国际贸易与商业活动依赖海洋。用海矛盾在欧洲十分突出。

2002年《欧盟海岸带综合管理建议书》（EU Recommendations on integrated coastal zone management），确定海洋空间规划是整体区域资源管理的重要组成。2005年《欧盟海洋环境策略纲要》（EU Thematic Strategy for the Marine Environment）发布了一个海洋空间规划的支持性框架。2006年，欧盟发布了《欧洲未来海洋政策绿皮书》，海洋空间规划被视为是管理日益增长的海洋经济冲突和保护生物多样性的关键手段。2007年，欧盟委员会颁布的欧盟《海洋综合政策蓝皮书》指出，必须利用海洋空间规划手段，实现海洋的可持续发展，恢复海洋环境健康状况，欧盟将为海洋空间规划和综合管理指定共同的原则和指南。

在上述政策的推动下，多个欧洲国家，开展了海洋空间规划管理工作，并取得了较好的成效。2003年比利时建立的海域总统规划是最早在其领海和专属经济区开展海域空间多用途规划系统的国家之一。荷兰建立了有效利用海洋资源的“北海2015海洋综合管理计划”，海洋空间管理是该计划的关键手段。2004年7月，德国把联邦空间规划法案扩展到海洋专属经济区，在专属经济区建立海洋空间规划总体框架，2005年完成北海和波罗的海的海洋空间规划草案和相关的环境报告。2005年英国提出的爱尔兰海域多用途区划引起广泛关注。欧盟海洋空间规划突出跨界合作和计划的重要性，不管是在北海还是在波罗的海，区域组织（北海区域的奥斯陆巴黎公约组织，波罗的海区域的赫尔辛基公约组织）都极其努力促进周边国家加入其海洋空间计划，在更广阔的区域背景下，将各国境外的生态系统问题纳入到海洋空间计划。

2.3 海洋空间在亚太区域的发展

亚太地区国家傍海而生，对海洋的依赖程度大，地理上横跨两个半球，气候跨度大。亚太经合组织（APEC）21个经济体成员包含有3个世界上工业化程度最发达的国家和一部分高度贫困的发展中国家，各国的海洋资源条件和社会经济发展的差异较大，海洋空间规划在各国/地区的发展阶段也各不相同。2010年底APEC海洋资源保护工作组出版了《跨边界海洋空间管理指南》一书，为经济体间协调跨边界的海域使用冲突提供了参考依据，也是海洋空间规划理念在亚太区域进一步被认可和推广的标志。

2.3.1 海洋空间在澳大利亚的发展

海洋空间规划的区域实践在国际上最早可追溯到20世纪70年代的澳大利亚大堡礁海洋公园。公园管理局将62万平方公里的公园划定为不同级别的保护区并有不同的开发利用方式。2003年出台的《大堡礁海洋公园区划》利用地理空间技术，通过数理模型将大堡礁海洋公园划分为四个生态环境评价区。1997年，澳大利亚联邦政府工业、科学和旅游部公布了由澳大利亚海洋产业和科学理事会负责编制的《海洋产业发展战略》，该战略对推动该国海洋产业的发展发挥了重要作用，使澳大利亚海洋产业的许多方面处于世界领先地位，或是具有世界竞争力。1998年，澳大利亚政府颁布了《澳大利亚海洋政策》（AOP），该政策首次就澳大利亚广大海域提供了基于生态系统的综合管理框架，为规划和管理海洋开发提供了战略依据。2004年5月21日颁布的东南海域计划是首个在AOP下执行的地域性海洋计划。根据1 9 9 9年制定的《环境保护和生物多样性保护法案》（EPBCAct），澳大利亚展开了迄今为止最大范围的海洋空间规划-覆盖其7百万平方公里专属经济区的海洋生物区规划。该规划规定地方海洋规划的边界为天文大潮线向海延伸3海里范围内所有海域、河口及海湾，按生态自然属性将澳大利亚海域分为西南部、西北部、北部、温带东部和珊瑚海、东北部五大海洋区进行空间规划，旨在提高整个海洋生态系统的管理，改进处理海洋工业与可持续利用海洋资源、环境保护之间关系的决策方式。已于2012年完成所有规划，计划每5-10年修订一次。

2.3.2 海洋空间在美国的发展

美国拥有22，680公里海岸线，专属经济区内海域总面积达到340万平方公里，超过美国50个州土地面积的总和。近80%的进出口货物通过海港运输，全国80%以上的经济是由沿海州支持的，50%以上的人口和经济活动都发生在沿海县。美国也是世界上制定海洋规划最早也是最多的国家。从1969年出台的《我们的国家和海洋-国家行动计划》到1999年制定国家海洋战略，并成立相关的国家咨询委员会，从法律上确立了海洋经济的管理和评估制度。2000年8月，美国颁布了《海洋法令》（Ocean Act of 2000）。2004年底，美国海洋政策委员会向国会提交了名为《21世纪海洋蓝图》的海洋政策报告，对海洋管理政策进行了迄今为止最为彻底的评估。2004年12月17日美国总统布什发布行政命令，公布了《美国海洋行动计划》，对落实《21世纪海洋蓝图》提出具体措施，并对美国政府未来几年的海洋发展战略做出全面部署。其近50年海洋政策的发展历程可以清晰地看到重心从积极促进资源开发利用到以环境保护和可持续性为重点的转变。

2010年7月19日，奥巴马总统签署了《关于海洋、海岸带和五大湖管理的总统行政令》，并部署编制其领海范围内的海岸带与海洋空间规划，要求采用全面、综合和基于生态系统的方法。简而言之，美国的海洋空间规划开展时间并不早，尚未有立法支撑，资金来源也不稳定，但善于研究和总结成功经验，正在系统地推行自己的海洋空间规划理论和制定步骤。

2.3.3 海洋空间在中国的发展

海洋功能区划是海洋空间规划在我国的实践。海洋功能区划是我国政府在20世纪80年代末期提出并组织开展的一项海洋管理的基础性工作，目的是为海域使用管理和环境保护提供科学依据，为国民经济和社会发展提供用户保障。国家海洋局自1989年起在沿海省市开展小比例尺的海洋功能区划。该项工作自提出以来，得到全国人大、国务院和有关部门的高度重视，1999年修订的《中华人民共和国海洋环境保护法》明确规定，海洋功能区划是制定海洋环境保护规划、选择入海排污口、设置陆源污染物深海离岸排放排污口、兴建海洋工程建设项目的科学依据。2001年通过的《中华人民共和国海域使用管理法》更是将海洋功能区划的法律地位提到了一个新的高度。

我国海洋功能区划的范围包括我国管辖的内水、领海、毗邻区、专属经济区、大陆架及其他海域（香港、澳门特别行政区和台湾省毗邻海域除外）。国家海洋局于1999年开展了第一轮全国海洋功能区划，1 9 9 7年国家技术监督局发布了《海洋功能区划技术导则》（GB17108-1997）；2002年，国务院批准实施《全国海洋功能区划》之后，全国沿海11个省（市）相继出台了其省（市）海洋功能区划，随即全国沿海地市、县（市）均完成了其区划的编制工作。2006年，国家海洋局颁发了新的《海洋功能区划技术导则》（GB/T17108-2006），2007年，《海洋功能区划管理规定》正式实施，从而把海洋功能区划管理上升为海域管理的一项重要制度。2012年3月3日，国务院批准了《全国海洋功能区划（2011—2020年）》。批复明确要求：海洋功能区划是合理开发利用海洋资源、有效保护海洋生态环境的法定依据，必须严格执行。《区划》确定了农渔业区、港口航运区、工业与城镇用海区、矿产与能源区、旅游休闲娱乐区、海洋保护区、特殊利用区和保留区等8大类海洋基本功能区。提出了到2020年的6大主要目标，其中，海洋保护区总面积达到我国管辖海域面积的5%以上，近岸海域保护区面积占到11%以上；海水养殖用海的功能区面积不少于260万公顷；全国建设用围填海规模控制在24.69万公顷以内；近岸海域保留区面积比例不低于10%；大陆自然岸线保有率不低于35%；完成整治和修复海岸线长度不少于2000公里。并于2012年底完成了11各沿海省（市）的海洋功能区划。我国的海域所有权归属国家，目前国际上还没有一个国家像我国这样大范围、系统化地进行海洋功能区划工作。从三轮海洋功能区划的修订中可以看出从最初的社会发展需求为主向尊重海域的自然属性转变。海洋功能区划对我国的海洋经济发展、改善海域环境质量取得了显著地成效，其中海域使用金的征收保证了海洋功能区划的财政支持和可持续性，乃是富于中国特色的一大创新。

相比较发达国家对海洋空间规划的研究和实践，亚太区域的发展中国家（除中国外）局限于自身的社会经济条件均起步较晚，但现都已意识到海洋综合管理以及基于生态系统的海域利用是未来的趋势，正在积极寻求机会向经验丰富的亚太经合组织成员学习和借鉴。

3 启示与探讨

基于生态系统的管理是当前国际海洋综合管理发展的新方向，美国、欧盟、澳大利亚、中国等国家实施的海洋空间规划在协调人类活动和海洋环境关系方面取得了丰富成果。总结其成功的经验有以下四点：（1）完善的法律体系，加强政策保障建设。法律制度和政策支持是海洋空间规划获得成果的重要因素，虽然也有不具备国家法规或政策的海洋空间规划范例，如比利时海洋空间规划，它是首批实施的海洋空间规划之一，当时并没有专门的立法要求这样做。但明确的立法对海洋空间规划在国家范围内，尤其是海域辽阔的国家是具有决定性的推动作用，如中国和加拿大等。（2）构建协调机制，尽早引入利益相关者参与管理程序。利益相关者的参与有助于为海洋空间规划提供信息和支持，起到减少决策风险促进决策民主化的作用，越早参与越好。在这一方面，欧美国家做得比较好，值得我国借鉴。目前，我国有多个部门共同参与海洋管理，行政分割、行业和部门分割、海陆分割。短期内实现高度集中统一的海洋管理体制的可能性不大。可成立高层协调机制，强化各个涉海部门之间的沟通，以保障涉海的政策和法律的有效执行。如澳大利亚成立了由环境部、工业科学与资源部、农林渔业部、交通部以及旅游部等涉海部门的部长组成的国家海洋部长委员会，负责协调联邦政府各涉海部门的有关海洋工作。（3）建设信息平台，注重过程管理。监测、评估和适应性管理是有效的海洋使用管理的基本要素，海洋区域规划应该是包含这些要素的持续过程，这为我国完善海洋功能区划管理程序提供了重要借鉴意义。近年来，我国海域使用动态监测系统启动实施，但关于海洋功能区监测、评估的理论和方法体系尚未形成，因此可借鉴国际经验，建立并完善海洋功能区的监测评估理论与方法体系，从而为海域使用动态管理工作提供实践指导。（4）尊重自然属性，科学确定规划边界。海洋管理边界的确定原则上应根据生物地理学、海洋学一级水深的生态系统边界来确定，但在实际过程中。还要综合考虑社会、经济和管理等因素。尽管我国在海洋功能区划的制定与实施方面走在世界的前列，但过去的海洋功能区划方案将人类活动独立于生态系统之外，较多考虑经济发展需求，较少考虑生态系统的需求。但目前人们对海洋的认识远远不如陆地，海洋自然属性的相关研究也尚不够充分和深入，实际中对海洋功能区划的功能定位往往抛开海洋的自然属性基础，更加突出海洋社会经济属性。我国海洋功能区划应回归到以自然属性为基础的区划思路，重新梳理完善海洋功能区划的理论与方法学体系。

［1］Ehler C， Douvere F， 2009. Marine spatial planning： a stepby-step approach toward ecosystem-based management. Intergovernmental Oceanographic Commission and Man and the Biosphere Programme. IOC Manual and Guides No.53， ICAM Dossier No.6 Paris UNESCO.

［2］Douvere F， Ehler C， 2009. New perspectives on sea use management：Initial findings from European experience with marine spatial palnning. Journal of Environmental Management，90（1）：77-88.

［3］张云峰，张振克，张静，等.2013. 欧美国家海洋空间规划研究进展.《海洋通报》，32（3）：352-360.

［4］A guide to transboundary marine spatial management.An APEC MRC-WG 01/2009 Project. 2010.12.

［5］Day J， 2008. The need and practice of monitoring，evaluating and adapting marine planning and management-lessons from the Great Barrier Reef.Marine Policy，32（5）： 823-831.

［6］Dalton T，Thompson R，Jin D，2010.Mapping human dimensions in marine spatial planning and management： An example from Narragansett Bay， Rhode Island.Marine Policy， 34（2）：309-319.

注：国家海洋局第三海洋研究所基本科研业务费专项资金支助项目，项目编号海三科2011022