马鞍山市开发园区管理体制改革探讨

胡万蓉

（马鞍山市委党校网教部，安徽马鞍山 243000）

马鞍山市开发园区管理体制改革探讨

胡万蓉

（马鞍山市委党校网教部，安徽马鞍山 243000）

对马鞍山市开发园区管理体制现状进行调研与分析，针对目前管理体制面临的主要问题，提出了开发园区体制管理模式的选择意见，并进一步提出了规范行政授权或放权，明确发展定位和目标，调整运营方式和方法，发挥公司优势和作用等相关实施建议。

开发园区；管理体制；马鞍山

开发区是指政府根据区域经济发展的战略需要，规划出一定区域范围，对总体发展目标、产业导向、基础设施等进行统一规划、建设、管理和运营，并实行相对的经济鼓励政策的产业区域。开发区管理体制是行政管理体制的重要组成部分，是政府、管委会、企业等管理主体在对开发区进行管理、建设时所采取的管理方法与模式，是机构设置、管理制度、管理权限、职能范围、运行机制等方面相互关系的总称。现阶段马鞍山市开发区管理体制正面临新的挑战，本文根据马鞍山市开发园区的发展现状，通过深入园区实地调研，剖析开发园区管理体制存在的主要问题，探索解决措施，以期为马鞍山市园区管理体制改革提供一些有益的借鉴和参考。

一、马鞍山市开发园区目前管理体制现状

马鞍山市从1995年设立马鞍山经济技术开发区至今，已经建立了10个省级以上开发区，其中有马鞍山国家级经济技术开发区，慈湖国家级高新技术产业开发区，和县、当涂等6个省级经济开发区和1个省级高新技术产业开发区，以及郑蒲港新区现代产业园和马鞍山承接产业集中示范园区。目前园区已建成面积为96.68平方公里，2014年全市开发区实现经营收入1768.4亿元，完成固定资产投资总额750亿元，实现财政收入108亿元，在地方经济和社会建设中发挥了举足轻重的作用。但是，近年来马鞍山市开发园区建设发展形势不容乐观，各项主要经济指标增速放缓，有些关键经济指标甚至出现负增长状况（见表1）。

马鞍山市各个园区均采用传统管理体制，即在委托管理的基础上设立园区管委会，目前正逐步在马鞍山承接产业转移集中示范园区、马鞍山经济技术开发区、慈湖高新技术产业开发区、郑蒲港新区现代产业园试行区镇合一的管理体制，将园区内原乡镇承担的经济管理和社会服务等事项划归园区各职能部门。各园区内部机构均以招商、财政、规划建设、土地、环保、征迁、经贸发展、人事等职能部门为基本组成部门。

表1　近两年马鞍山开发区主要经济指标对比表单位：万元

二、马鞍山市开发园区管理体制目前面临的问题

目前全球经济增长模式调整，国内外尤其是长三角地区产业转移趋势日盛。马鞍山市各园区由创建阶段逐步步入升级转型阶段，园区招商策略和工作目标发生了巨大变化，原来以优惠政策招商将转为产业和服务招商，原来以招商为工作中心将转为招商与服务并重发展。随着开发园区的招商环境、建设阶段及工作中心发生变化，园区管理体制必然面临诸多需要变革的问题。

（一）授权不充分

因开发园区管委会不是一级政府机构，法律地位缺失致使权限受限，规划、土地、环保等垂直管理部门授权不充分或未授权，很多经济功能和行政服务功能权限没有真正下放，各开发区均设置了规划、土地及环保等二级协调机构。同时马鞍山国家级经济技术开发区、郑蒲港新区现代产业园等园区试行的区镇合一管理体制，仍保留原乡镇机构，造成机构重叠，制约了开发园区管委会管理体制的精干高效优势。

（二）机制不统一

因受建设时间、发展层次和建设规模等因素影响，目前马鞍山市各开发园区的机构设置、财税政策、招商政策、管理机制和人事制度、绩效考核等方面基本上是一园一制。如人事制度管理方面，慈湖开发区实施委托管理，郑蒲港新区按现代企业用人管理制度实行管理。虽然市政府先后出台多项文件制度，对行政许可审批、资金费用划拨、优惠政策执行、目标任务考核、组织人事管理、工作效率提升等方面进行了归纳梳理，提出统一解决意见，但没有统一的协调机制，致使各园区内部管理参差不齐，各园区之间招商恶性竞争，不能正常发挥各园区产业集群优势，不能实现地方整体效益目标。

（三）定位不准确

在创园初期，各园区管委会扮演着准政府的角色，对数量有限的入园企业采取“保姆式”服务，事无巨细，大包大揽，这种角色定位招商亲商效果明显。但目前各园区逐渐发展成熟，管委会既要进行园区基础建设，又要进行物业管理；既要全力招商，又要尽力服务；致使管委会的后勤保障、综合服务部门纷纷扩权大量增员，甚至远远超过建设招商重点部门的编制。当前如再沿袭运用行政干预手段管理服务园区的定位思想，管委会势必管了许多不该管也管不好的事，不能适应形势变化，妨碍了市场机制正常运转。

（四）体制不适应

马鞍山市各园区成立之初，均设置精简、高效的“小政府、大社会”管理体制。随着产城一体化建设的发展，园区功能由经济服务转为经济社会服务，各园区出现了向传统政府机构回归现象。机构设置庞杂、职能设置齐全，人员越来越多，效率越来越低。机构膨胀滋生官僚习气，直接影响各开发园区的经济工作中心，制约管委会工作效率和管理优势。

三、马鞍山开发园区体制改革的建议

（一）开发园区体制管理模式的选择

开发园区体制改革必须以开发园区管理模式为突破口。创业期的开发园区，较多采用“园企合一”或“企业主体”的管理模式，这种模式的开发园区管委会同时具有行政管理组织和投资开发企业的双重职能，非常有利于资源高效集聚配置、产业规模快速达成。［1］成熟期的开发园区，较多采用“园企合作”的管理模式，在“园区管委会+公司”的管理模式下，管委会可获取组织的有效授权，主要功能是经济开发的规划管理、行政审批、政策制定，独立经营的开发公司主要承担招商、基础建设、物业管理和社会服务职能。［2］这种模式机构精干、权责明确，政府主导、公司运作、职能分开、政企结合运作模式，适应园区发展和市场经济需求，有利于资源高效整合，有利于市场专业化运作，有利于经营管理效率提升。转型升级期的开发园区，大多采用“区园合一”管理模式，即“功能区+园区管委会+开发公司”的管理模式，功能区即为政府设立的行政区，承载区内经济管理和社会管理双重职能，如负责区域内经济项目审批、区域规划建设、社会事务管理等，并兼具对属地乡镇的管理权限。［3］园区管委会与功能区是两块牌子一套人马，这种模式是推进城市化建设，探索产城一体化的制度设计。其特点是集行政、经济、社会事务于一体，在基础设施、招商引资、人才、劳动力、土地安置、社会资源等方面的优势得到了互补，提高了行政效率。

根据马鞍山市开发园区的建设发展现状以及园区在管理体制上面临的问题，借鉴发达地区的先进经验和西方新公共管理理论，创新管理体制和模式，建议马鞍山市开发园区推行“领导小组+管委会+开发公司”的园区管理模式，领导小组定位为市政府层面的授权主体和协调机构，管委会定位为政府的派出机构，开发公司定位为管委会的外包机构。管委会履行园区管理和服务等经济管理职能，开发公司担负区域开发建设、招商引资和配套服务，各负其责，专业管理、高效运营。要明确界定好管委会与开发公司的职能分工，既要发挥出管委会在园区开发、产业规划等方面的行政优势，也要利用好开发公司专业化市场服务的长处。根据产城一体、城乡一体建设发展需要，适当扩大管委会的管辖权限和范围，赋予属地乡镇统筹规划、功能整合等管理职能。强化管委会规划、政策和行政服务优势功能，减少或弱化行政审批和基础设施建设等方面的职能，将大量琐碎具体的有关政策落实、行业管理、社会监督等职能移交给开发公司或中介组织进行专业管理。推行“领导小组+管委会+开发公司”的园区管理模式，发挥政府、管委会和企业的集成协同效应，形成政企之间明确分工、统一合作的开发机制，避免各开发园区相互争项目、抢税源的恶性或同质竞争现象，有利于产业集聚，实现行政、政策、招商和服务资源的协调整合，实现行政资源和市场资源的最优化组合。

（二）马鞍山市开发园区管理体制改革实施建议

1.规范行政授权或放权

组建马鞍山开发园区管理领导小组，由市政府主要领导担任小组组长，开发园区、发改委、财政、土地、建设、规划、招商、商务等部委领导作为领导小组成员。领导小组的职责主要是确定各开发园区的发展定位目标、运营管理模式、机构组织设置、职能权限范围；制订规范的授权文件，统一协调开发园区的放权标准，确保开发园区的管理机制相对稳定，开发园区的运行管理有章可循，明确开发园区的职责权限。领导小组下设办公室，主要职责是统一协调调度、统一标准对接市属职能部门，协调财政、规划、用地等问题，统一标准组织各开发园区协调产业布局、招商政策、人事制度以及各开发园区发展中的一些共性问题。领导小组及办公室的工作机制，有利于开发园区的授权和放权，同时促进开发园区的资源整合、政策统一、决策高效，真正释放开发园区发展经济的活力、潜力和能量。

2.明确发展定位和目标

园区作为推动马鞍山市经济转型升级的平台，应具备明晰的发展规划定位和目标。根据国际金融危机以后的经济形势和产城一体化的发展思路，完善各园区中长期规划、科学性定位和阶段性目标。开发园区围绕经济建设的中心主旨，根据明晰的规划定位目标，突出重点，分清缓急，相对应地建立起精简高效的管理体制，充分发挥园区发展经济主导功能，按照“有所为有所不为”的原则，整合归并社会管理职能，高效运行扁平化管理机制。

3.调整运营方式和方法

按照小机构、大服务、高效率的原则，大胆创新建立新型的开发园区组织管理机制，赋予园区机动灵活的组织人事权。第一、要科学设立内部机构。坚持“大系统、大管理”模式，实行内部管理机构大部室制，避免管理机构与市属部委一一对应，避免向政府行政区复归，精简机构，减少人员；对内实行扁平化管理，增加管理幅度，压缩管理层次，对外推行“一站式服务”，减少审批项目，简化工作程序。第二、要创新人事管理制度。除了开发园区主要领导由政府考察任命外，其余人员一律采用竞聘上岗，择优录用方式，不论身份只凭能力，能上能下能进能出，以岗定薪多劳多得。第三、要规范绩效考核机制。利用公司化管理模式，推行现代管理制度和绩效考核机制，实行全员岗位目标责任制，健全岗位考评制度，推行动态测评、末位淘汰等用人机制，不断提高园区管理队伍的素质与水平；利用市场化运作的契约模式，对中介服务企业、公共服务机构实行公开招标、合同跟踪、考核兑现，实现工作效益最大化，服务效率最优化。

4.发挥公司作用和优势

作为未来开发园区管理服务的主体机构，园区开发公司在招商引资、基础建设、企业服务、融资方式、资源配置等方面具有不可替代作用，作为管委会与企业之间纽带和桥梁，在服务、沟通、协调、效率等方面具有无法比拟的优势，是保证开发园区创新发展必不可少的重要组成部分。为此建议:第一、要尽快调研，根据成熟开发企业的成功经验和马鞍山开发园区的实际情况，形成组建园区开发公司工作方案；第二、要确定分工，明确园区管委会与开发公司之间的责权利三者之间关系和工作交接点，减少政府与企业之间的职能重叠，降低两者之间的利益博弈风险，防止政企不分导致各自为政的矛盾和效率下降的弊端等；第三、要完善制度，制定一套国资收益、人事用工、薪酬分配和业绩考核等制度体系和激励机制；第四、要试点推行，优选1-2个条件成熟的开发园区试点，总结经验，逐步推行，最终全面实施，形成科学的、符合市场经济规律的园区公司化管理运行机制；第五、要创新发展，对内可以考虑整合组建马鞍山的园区开发集团公司，对外可以与其他开发公司结成战略联盟，拓展新的发展空间，利用公司市场主体性质，运作上市融资等形式，为马鞍山开发园区新一轮开发建设提供强有力的资金和服务支撑。

总之，开发区管理体制受发展阶段、区划格局和功能定位等建设发展环境因素影响，要实现马鞍山市开发园区管理体制的创新改革，必须大胆创新、锐意进取，顺应形势选择先进管理模式，因地制宜落实可行的改革措施，不断提高园区创新能力，优化产业布局，提升区域竞争力，充分发挥园区的作用，促进马鞍山市经济的转型升级。

［1］ 胡彬.开发区管理体制的过渡性与变革问题研究［J］.外国经济与管理，2014，（4）:72-78.

［2］ 阮青.创新开发区管理体制:以上海为例［J］.科学发展，2010（9）:23-30.

［3］ 李俊.关于南京开发区管理体制改革的思考［J］.改革与开发，2011（19）:18-20.

On the Reform of the Management System of Ma'anshan Development Zone

HU Wan-rong
（Online Teaching Department，Ma'anshan Municipal Party School，Ma'anshan Anhui 243000，China）

Investigation and analysis on the present situation of Ma'anshan city development zone management are made.On the main problems of the current management system，optional suggestions on system administrative mode are proposed.Furthermore，some suggestions in the implementation are put forward，such as specifying administrative authorization or delegation，clarifying developing orientation and objective，adjusting operational ways and means，playing the advantages and functions of companies，etc.

development zone，management system；Ma'anshan

F207

A

1008-6021（2015）03-0050-04

2015-04-03

胡万蓉（1973-），女，安徽马鞍山人，讲师。研究方向:企业管理。

［责任编辑 武 光］