日本行政限制竞争行为法律规制问题研究

李小明　沈敏

摘要：日本反垄断法上没有行政垄断的定义，但确有行政机关利用行政权力排除限制竞争的行为，日本的经济规制及其统制型经济模式为其行为产生的原因。日本行政限制竞争行为主要表现为行政指导的卡特尔和行政参与的串通招标投标行为。日本采用禁止私人垄断法和行政法路径对行政限制竞争行为进行规制。日本采取行政、民事、刑事责任立法来规制行政限制竞争行为。我国应坚持行政垄断规制专门立法的特设制度，借鉴日本规制行政垄断的经验，并加大对行政垄断的处罚力度。

关键词：行政垄断；行政限制竞争；行政指导；经济规制

一、问题的提出

行政垄断规制是我国《反垄断法》的重要任务，《反垄断法》对此有专章规定，有第8条、第32条至第37条以及第51条，共计8个条文。《反垄断法》总共才57个条文，却用8个条文分别于总则、具体制度及其法律责任上对行政垄断作出专门规定，足见行政垄断规制在《反垄断法》中的重要性。然而，由于我国缺乏深厚的竞争文化土壤，特别是行政制度改革尚未到位，行政垄断规制实践中颇受诟病，批评之声常萦于耳。因此，行政垄断规制制度研究仍具有重要的意义。

日本作为完全的市场经济国家，有厚实的竞争文化，是亚洲最早颁布反垄断法的国家。日本颁布《禁止私人垄断及确保公正交易法》后开始并没有严格执行该法，政府为发展经济形成了一个 “统制型”经济发展模式。二战后，为了加快向工业化经济转型，日本在国内实行广泛的行政规制，其《禁止私人垄断法》实施处于消极与停滞阶段反而逐步形成了“统制型”的政府规制模式。此种模式的最大特点是政府对市场功能的替代，即政府通过市场准入限制、价格管制、数量限制等管制方式直接对微观经济活动进行全面、深入的干预，并以实质上具有法律约束力的“行政指导”调控企业的经济活动[1]。这种模式当然不可避免地使日本出现了各种经济垄断行为，包括政府部门实施的行政性限制竞争行为。为规制垄断行为，上世纪70、80年代日本启动了对行政规制模式的改革，同时强化《禁止私人垄断法》执法，取得了卓越成效。因此，该法及相关意见指南成为日本规范经济秩序极具代表性的法律。鉴于日本与我国为东亚近邻国家，文化传统相近并互为影响，特别是在经济发展的进程中，政府都起主导经济发展的共同特点，笔者认为，研究日本的反垄断法立法特别是日本对行政规制模式的改革及其对行政性限制竞争行为的规制是非常重要的，有助于修改和完善我国行政垄断规制制度。

为此，我们要问的是，日本经济发展过程中有没有出现过行政限制竞争行为？日本对行政限制竞争行为是如何规制的？日本有没有设立行政垄断规制制度？如果有，其制度形成的原因及背景是什么？日本的规制制度与我国相比有何异同和优劣？日本的立法及实践对我国规制行政垄断制度的修改完善是否有借鉴意义？带着这些疑问，本文拟通过对日本的立法和实践进行探讨、分析，以为我国立法之完善提供建议。

二、日本规制行政限制竞争行为立法分析

日本的《禁止私人垄断法》对规制行政性限制竞争并没有作出专门规定，也没有关于行政性限制竞争的专门定义。日本经济法学者普遍认为“行政垄断是社会主义体制国家特有的现象，在日本鲜有发现”。尽管如此，但并不代表日本不存在类似于我国行政垄断的限制竞争的行为。正如古典经济学派指出的，无论过去、现在还是将来，政府的限制竞争都是对竞争损害最甚的行为[2]。日本行政限制竞争行为具体表现有两种形式：行政指导的卡特尔和行政参与的串通招标投标行为。

（一）与行政垄断相关的法律概念

1、经济规制

在我国行政垄断是指行政机关滥用行政权力排除和限制竞争的行为，日本对应的概念是经济规制。经济规制是指为实现特定的政策目标，政府按一定的法规、制度等对企业和国民的经济活动进行干预、限制的行为[3]。经济规制是行政规制中的一种，被认为是行政作用法在现代经济法中的延伸。行政规制若对经济活动产生排除或限制竞争的效果，则应当受到《禁止私人垄断法》的调整。在经济规制法中，反垄断法作为经济秩序法以维护竞争为目的并建立在经济秩序法的基础上，以协调、发展国民经济为目的，有必要进行各种规制的经济规制法也包含其中[4]。日本经济规制法基本上囊括了所有以发展国民经济为目的规制经济的法。由于近代日本采用的体制远远落后于西方，为赶超发达资本主义国家，政府不得不依靠自身力量来培育企业与市场。以上背景使日本普遍认为，国家对企业的扶持和统制是理所当然，因此竞争法极少被关注；如此背景下日本企业的行为活动一切服从政府的行政指令，因此日本不可避免的会出现限制、排除竞争的行为。

2、行政指导

在日本，政府官僚与商业之间有许多非正式的沟通方式，这些非正式沟通方式的固定化阻碍了禁止垄断法的实施[5]，行政指导就是此沟通方式中最重要的一种。行政指导是指行政机关为了实现一定的行政目的在行政活动中向行政相对人实施的不具有法律约束力但事实上期待相对人履行或者不履行某种行为的活动[6]。日本《行政程序法》第2条第6款将行政指导定义为：“为实现一定的行政目的，行政机关在其任务或所掌管事务（法令上所规定的行政机关应当实施的事务）的范围内，请求特定人作为或者是不作为的指导、劝告、提出意见及其他形式的行为，它不属于处分”[7]。行政指导并非随行政法体系的引进而产生，相反该种措施已存在很长一段时间。最初日本并未给行政指导明确的法律定义，直到19世纪60年代由于其广泛使用才引起了学者的关注。

行政指导不具有强制力，行政相对人有意愿选择是否做出符合行政指导的行为，若行政指导的内容使行政相对人的利益受到侵犯，由于其不具有强制的执行力，因此行政相对人不能提起行政诉讼，但是为补偿损失可以提起国家赔偿诉讼。因为行政指导具有行政所需要的灵活性及确保行政需要的弹性，所以实施领域极为广泛，但实施中也存在着各式各样的问题。行政指导本应由行政相对人自由选择，但基于政府的权威性而具有事实上的强制力，一定情况下违背了相对人的意愿。行政指导并非一律受到反垄断法的规制，只有当其内容涉及进入、退出市场、商品价格、数量、设备等，且可能限制市场竞争并对市场机制带来不利影响，如损害市场竞争秩序、侵害经营者的权益，才会受到反垄断法的规制。

3、串通投标

串通投标行为是指在招标时（包括共同概算）参加投标者通过事前协议，事先决定出中标者（预定中标者）及中标价格，使招标活动完全变成一种形式的行为。串通投标行为有企业团体型串通投标和行政参与型串通投标两种形式。企业团体串通投标的行为适用《禁止私人垄断法》第8条第1款的规定：事业者团体不得实施下列行为，实质性的限制一定交易领域内的竞争[8]。行政参与性串通投标指国家工作人员参与了串通活动，也就是国家工作人员、地方的招标企业及企业之间相互勾结，如企业为了得到邀请而向政治家行贿，公务员及政治家泄露预定价格等信息。国家工作人员利用职权为招标企业提供信息促使达成价格一致或者分割市场并从中获利，这种行为实质上阻碍了自由竞争，属于不正当限制交易的行为，受《禁止私人垄断法》规制。

行政参与型串通投标构成要件有三方面，其一，参与主体包括企业和国家行政人员，国家行政人员的参与是其与一般串通行为区别的标志。鉴于日本政企之间关系亲密，这也是日本串通投标的一大特色。其二，企业与行政人员之间有意思联络。意思联络是指相互对其他企业做出的行为达成一致共识，可以是明示的也可以是默认的。招标时投标者之间通过交换信息决定预定中标者，其他投标者为使预定者中标以比其高的价格投标，该行为可以认定是有意思联络的行为。国家行政人员与企业合谋共同指定中标人或企业预先指定中标人后取得国家行政人员的同意也可以认定是有意思联络的行为。其三，结果实质性地限制竞争。共谋行为的目的是为了减少竞争，通过对价格、数量或者其他条件的控制达到支配市场的状态。在此类投标行为中，由于企业团体的违法现象比较突出，日本1995年颁布了《禁止垄断法关于企业团体活动的行动指针》。该指针对违反禁止垄断法的企业团体行为作出了明确规定，该指针对减少企业团体的违法行为有一定效果，2006年、2009年、2010年分别进行了三次修改，此后一直沿用至今。

（二）行政垄断的表现形式

由于日本《禁止私人垄断法》对行政性限制竞争的行为并没有专门规定，因此其规制同样适用《禁止私人垄断法》、相关判例及有关意见指南。行政性限制竞争行为主要表现为两种：行政指导的卡特尔和行政参与型串通投标。公正交易委员会发布了《关于独占禁止法和行政指导关系的指南》[8]，明确了行政指导与反垄断法的关系。行政指导如对事业者的市场准入、商品及服务价格、数量设备等产生直接或间接限制竞争效果是违反反垄断法的。公正交易委员会和法院的裁决认为，只要经营者和经营者团体的行为符合反垄断法的构成要件，即使有行政指导也应该适用反垄断法，例如石油卡特尔案件。串通投标行为不可避免，非行政参与型串通行为属于不正当地限制交易的行为，有行政参与下的串通投标由《关于防止及排除与串通投标有关的行为的法律》规制[9]。可见，作为发达的市场经济国家，日本的行政限制竞争的行为的种类相对较少，表现方式更加隐蔽。

2000年日本即查处了一起北海道农业土木工程招标案件。在该案中，北海道上川支厅的业务负责人与旭川土木协会的事务局长事前就预定中标者达成了一致，事后事务局局长在个别场合将招标机关的意向转达。该业务负责人确定承包方年间订单结果的行为符合预定中标的行为特点，发包方事前预定中标人，投标后根据该基准选择中标者。该案件公正交易委员会首次对招标者（行政机关）进行了现场检查，在被公正交易委员会劝告之前招标者停止了违法行为。此种行为在中国违反了《中华人民共和国招标投标法》第32条的规定：投标人不得相互串通投标报价，不得排挤其他投标人的公平竞争，损害招标人或者其他投标人的合法权益。投标人不得与招标人串通投标，损害国家利益、社会公共利益或者他人的合法权益。此外，该业务负责人把该意向透漏给承包方所在单位以促成该项目的行为符合行政机关滥用行政权力实施行政性限制竞争的行为，违反了中国《反垄断法》第36条的规定。

（三）日本行政限制竞争行为的法律责任

垄断行为的法律责任主要有行政责任、民事责任和刑事责任，刑事责任只在少数国家中有规定。日本《禁止私人垄断法》规定了上述三种法律责任。行政责任主要是行政处分，有排除措施命令及缴纳课征金命令。排除措施命令的主要内容有公正交易委员会确认中止违法行为且采取纠正措施后，通过自主判断通知需求者进行经营、禁止再次违反、采取措施后向公正交易委员会报告等。课征金的金额与营业的种类、销售时间和销售额有关，若是累犯，再次处罚时课征金的计算比例将加重。关于民事责任，日本最初一直不承认私人针对违反《禁止私人垄断法》的行为有权提起停止侵害的请求，该请求权于2000年修法时得以确认，但仅限于违法行为中的不正当交易方法。刑事责任主要涉及不正当的交易限制罪。企事业团体通过自然人的犯罪除对企事业团体处以罚金之外，还对自然人依据反垄断法进行处罚。刑事责任有严格的适用条件，1990年6月公正交易委员会就下列案件明确了积极地请求刑事处罚实施告发的告发方针：实质性地限制了一定交易领域内竞争的价格卡特尔、限制供给卡特尔、分割市场协定、串通招投标、联合抵制及其他违法行为；与反复实施违法行为的事业者、行业以及不服从排除措施的事业者等相关联的违法行为中，通过公正交易委员会实施行政处分仍然不能达成禁止垄断法的目的的案件[9]。2003年日本颁布了《关于排除和防止串通投标等参与行为的法律》，该法从参与主体、行为种类、纠正措施、损害赔偿、调查与惩罚、违法职员的刑事责任六个方面进行了规定，新增了职员妨害串通等刑事责任的处罚规定，即职员违反法律采取不正当的方法限制竞争的可处以5年以下的有期徒刑[10]。根据2006年的法律修订，当发包单位的职员做出妨碍投标公正性的行为时，新增可对其处以250万日元以下的罚金的规定。

综上，行政垄断涉及的法律责任有行政责任、民事赔偿责任和刑事责任。行政机关发布限制竞争的行政指导，行政指导制定者的行为适用《行政程序法》和《关于禁止垄断法和行政指导关系的指南》的相关规定。对于行政参与性串通投标中的责任人，事业者的行为适用《禁止私人垄断法》的相关规定，行政机关责任人员的行为依据刑法、行政程序法或相关指南进行处罚。行政垄断若涉及到刑事处罚，通常对个人处以3年以下有期徒刑或500万日元以下的罚金或者并处，如果被认定有多项违法行为时实行数罪并罚。目前的案例中，对个人均处缓期执行，尚没有实际执行刑罚的判决[11]。

三、中日行政垄断规制的立法比较

我国规制行政垄断的立法规定于《反垄断法》第五章，该法第32条至第37条列举了各种行政性排除、限制竞争的行为，第51条则规定了相应的法律责任。我国与日本同为大陆法系，立法体例也一致，但日本没有行政垄断的法律概念，然而，笔者仍然认为有必要将行为定义、行为主体、行为种类、法律责任等方面进行比较。

（一）行政限制竞争行为定义及实施主体的比较

在我国所谓行政垄断是指政府及其所属机构滥用行政权力排除、限制竞争的行为[12]。这些行为之所以被称之为滥用权力，是因为他们既不属于政府为维护社会经济秩序而实施的行政管理，也不属于政府为实现宏观调控而采取的产业政策、财政政策等经济政策和社会政策[2]。日本没有法律意义上的行政垄断，但事实上却有政府机构及公务人员为帮助企业获取利益利用行政权利实施排除或限制竞争的行为。我国行政垄断的主体为行政机关和法律法规授权的具有管理公共事务职能的组织，行政机关主要有除国务院外的包括各级政府及所属部门，法律法规授权的具有管理公共事务的组织具有特定性。因此，行政垄断实施主体为享有并能实施公权力的政府部门及有关组织。日本对行政主体的划分较我国更细，主要包括：地方公共团体、特殊法人、独立行政法人、公共组合、行政机关[7]。日本行政主体的特点程序依据特别法律而设立，实体上则具有履行的公共性职能。综上，我国规定的主体为行政机关及法律法规授权的组织，日本的主体形式则更多样化；虽然两国规定的主体形式有所不同，但享有行政权力，能够为一定的行政行为却是共同的。

（二）行政限制竞争行为种类的比较

我国《反垄断法》第五章列举的行政垄断的表现形式主要有：行政机关滥用行政权力限定单位或个人经营、购买其指定经营者提供的商品；行政机关滥用行政权力妨碍商品在区域之间的自由流通；行政机关滥用行政权力排斥或限制外地投标者参与本地的竞标；行政机关滥用行政权力排斥或者限制外地经营者在本地投资或者设立分支机构；行政机关滥用行政权力强制经营者实施违反垄断法的行为。可见，我国的行政垄断行为从行政措施看是多种多样的，甚至无法全部列出来；而从受益主体看则主要包括行政机关为所辖行政区域、企业或者个人谋取经济利益三种类型。前者表现为地方保护主义，后二者主要涉嫌为特定企业或个人谋取非法利益。我国行政垄断具有丰富的表现形式与我国此前实行计划经济的历史背景有关。在计划经济体制下，企业的生产经营活动由政府下达计划；在经济体制转型过程中，企业虽然有了一定的自由，但由于政府仍然宏观或微观上管理或控制着经济资源和市场，企业经营不得不从属于政府从而导致各种行政垄断行为的发生。

日本行政限制竞争的行为种类相较我国则较少，前已述及主要表现为行政指导的价格卡特尔和行政参与的串通投标行为。日本行政限制竞争行为之所以主要表现为此二种类型，笔者认为，这与日本政府部门在经济生活中的主导作用是分不开的。虽然，从历史上看，日本政府为发展经济过去也大量采用行政规制手段，这一点似乎与中国曾实施计划经济类似，即政府均对市场进行大量干预，但必须意识到以下二个方面的不同：一是日本政府对市场准入及经济资源的控制管理，无论从深度还是广度上看都不及我国，我国政府部门行使的是控制权和管理权，政府部门对企业经营决策的影响是决定性的，因此形成了政府起决定性作用企业从属的关系，行政限制市场和经营的方式也就变得多种多样；反观日本，由于政府所起的作用并非决定性的，因此政府主要起引导作用而非强制企业服从。二是从行政行为的法律性质上看，我国政府部门的行政限制竞争行为，权力行使是强制性的，企业和个人必须服从，其行为也是可诉的；而日本行政规制下的行政指导对企业或个人则是非强制性的，市场主体可自愿选择是否接受，行政指导行为因而是不可诉的。以上二点很好地说明了政府部门与企业、市场的关系，即政府对企业和市场经济的干预深度和广度。日本的干预是远不及我国的，日本政府主要通过协商、联合、串通、合谋等协调方式来达到其目的，主要表现为行政指导的卡特尔和行政参与型串通投标；而我国的行政垄断则通过强制手段达到目的，政府采用的手段方式是多种多样的。

值得一提的是，日本1979年颁布了《关于企业团体活动的独占禁止法上的指南》[13]，明确了企业团体的行为即使涉及行政指导，如果其行为违反《禁止私人垄断法》的规定也不影响该法的适用。这说明，面对行政指导下的政企关系，日本反垄断法针对企业和公职人员的目标是非常清楚的，而这当然是日本行政指导表现的一类特殊情形。

（三）法律责任的比较

日本对行政限制竞争的行为规定的法律责任有行政责任、民事责任和刑事责任，并且承担法律责任的主体分别为事业者、行政机关、公职人员，对事业者依据《禁止私人垄断法》而对行政机关及责任人员依据行政程序法、刑法、《禁止私人垄断法》或相关指南进行处罚。例如，日本查处了1993年2月的社会保险厅进行招标的有关黏贴付款通知书等标签的串通投标案件[14]及1995年3月的下水道事业团体案件[15]。在前案中，社会保险厅的业务干部与事业者串通预订中标者，公正交易委员会对负责业务的干部以串通罪处罚，参与串通的企业负责人以不正当限制交易罪予以刑罚；在后案中，参与串通投标的下水道事业者工程部副部长被判处8个月徒刑，9家承包企业分别被判处4000至6000万日元罚金，17名中标负责人则分别被判处10个月徒刑[16]。

我国行政垄断的法律责任规定于《反垄断法》第51条：行政机关和法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织滥用行政权力，实施排除、限制竞争行为的，由上级机关责令改正；对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分。反垄断执法机构可以向有关上级机关提出依法处理的建议。首选，该法条规定的完全只是一种行政责任，而且承担责任的主体为行政机关及其工作人员，不涉及企业和企业负责人；其次，法条规定的法律责任只有责令改正、处分、建议的字眼而没有罚金、刑罚，这样含糊的字眼可以说完全弱化了行政机关及公职人员应当承担的责任；再次，更重要的是由于承担责任主体中不涉及企业及企业负责人，因此完全没有民事责任的规定，这就等于为行政垄断下的获益企业大开了方便之门。如此责任规定导致上级对下级的监督流于形式，毫无疑问扩大了权力寻租空间，以致于国内学者将该法条称为“没有牙齿的老虎”。

可见，在法律责任制度中，日本处罚的责任主体、责任种类、法律依据是非常清楚的，不仅处罚行政机关及其工作人员，还包括事业者及其负责人，不仅有行政责任、民事责任，还有刑事责任；而我国只针对政府机关及工作人员，并不包括企业及企业负责人，承担的责任也只是行政责任，不包括民事和刑事责任；另外，从法律责任幅度上看，相较于我国的处罚措施，日本的要严厉得多。

四、日本行政垄断规制的立法对我国的借鉴

我国《反垄断法》实施已有5年多，执法实践中主要涉及垄断协议和滥用市场支配地位的案件，涉及行政垄断的非常少。尽管如此，但并不代表反行政垄断不重要。正如笔者所言，行政垄断是垄断行为发展的最高阶段[17]，行政垄断是所有垄断形式中危害最大的，它为行政机关的不当权力披上合法化的外衣，以公权牟取私利，为权力寻租提供空间，衍生腐败甚至犯罪，因此我国必须对行政垄断规制立法的进行修改完完善。

首先，应当肯定我国将行政垄断规制立法独立成章的做法。与日本行政限制竞争发案少、表现种类少、无行政垄断定义及专门立法的情形不同，我国行政垄断案件多发，表现形式多样，对经济发展的损害更为严重。因此，行政垄断作为所有垄断形式中危害最大的，毫无疑问应当专门立法对其加强规制。我国完全有必要明确行政垄断的定义，对其作出法律定性，划分其种类和表现形式，完善行政垄断规制的法律体系。

其二，我国应当加强行政执法主体行为的规制，扩大对行政主体强制行为标准的解释。我国《反垄断法》第36条规定了行政机关不得强制经营者从事垄断行为。强制行为包含发布行政规章和行政命令两种主要方式，然而行政机关利用其影响力的非强制的方法也可以带来强制效果。行政机关利用行政权力强制实施垄断行为的方式越来越少，相反利用影响力协助经营者实施限制竞争的行为却在增加。行政机关利用其实际影响力，不作出任何公示决定，其行为表现更为隐蔽，这种行为将很难规制。为此，我国应当借鉴日本规制行政指导下事业者团体价格卡特尔的经验，明确此种情形下行政行为的作用，规定行政机关和企业及其责任人员分别应当承担的法律责任。

其三，完善对行政主体滥用权力行为标准的解释。对于滥用行政权力的条件，人大法工委认为应当具备两个要件：具有排除、限制竞争的效果和是否有法律或政策上的依据。但是，怎样的行为符合有法律或政策上的依据，是需要具有具体的依据还是只要具备一般的行政权限的抽象依据？行政主体滥用权力行为标准解释没有明确，像类似行政指导的行为就无法界定是否符合法律或政策上的依据，我国应当完善对行政主体滥用权力行为标准的解释，尽力规范行政执法主体的行为，我国应当尽快出台行政程序法，发布可能诱发类似日本行政指导价格卡特尔的行为指南等[13]，严格规范行政机关的行为，以丰富和完善行政机关滥用权力行为界定的制度体系。

最后，借鉴日本的立法，我国应当调整处罚机制，扩大承担行政垄断法律责任的主体范围，加大对行政垄断的处罚力度。目前，我国处罚行政垄断是由上级机关批评建议，这种没有威慑力的处罚措施，对行政机关的行为难以产生约束作用。借鉴日本从刑事、民事、行政三种角度处罚行政限制竞争行为的主体外，我国也应当制定严格的处罚措施，考虑对行政责任人设立行政、民事、刑事三方面处罚，并且将承担责任的主体范围从行政机关及其责任人员扩大到企业及其责任人员。只有这样，我国《反垄断法》规制行政垄断的立法才会更为有效。

五、结论

在我国当前滥用行政权力限制竞争十分普遍的国情条件下，行政垄断的立法成为我国反垄断法中的创设性举措，规制行政垄断也成为我国反垄断法的重要任务。日本《禁止私人垄断法》立法对我国有着重要的借鉴意义。与我国不同，日本并没有在法律上定义行政垄断，但却有事实上的行政限制竞争行为并对此种行为作出了有力的规制。基于日本国情，日本行政限制竞争行为主要表现为行政指导的卡特尔和行政参与的串通招标投标行为，而我国行政垄断案件多发，表现形式多样，对经济发展的损害更为严重，因此我国有必要坚持行政垄断规制单独立法，为其专门定义，划分种类，使规定系统化。同时，我国还应当借鉴日本的经验，将行政指导纳入行政垄断范畴。日本对其行政限制竞争行为采取私人垄断禁止法及行政立法对行为主体分别进行规制，我国应当借鉴这种规制路径。日本为规制行政限制竞争行为设置了行政、民事、刑事责任在内的比我国更为严格的法律责任。对此，我国也应当借鉴，明确行政垄断的行政、民事责任，并将刑事责任作为立法方向，必要时为其增设刑事责任。

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Abstract： Administrative monopoly is not be particularly defined in Japanese Anti-Monopoly Law， but Administrative restriction of competition really exists during the economic development in Japan because of its economic regulation and government controlled economy. Cartel of administrative guide and administrative collusive bidding are mainly forms of administrative restriction of competition in Japan. Administrative restriction of competition is be dividedly regulated pursuant to Japanese Anti-Monopoly Law and administrative Law in Japan， and could be punished by administrative， civil and criminal liabilities. Administrative monopoly regulation should be particularly kept in Chinese Anti-monopoly law， administrative guide also be treated as one of administrative restriction competition. China should reconstruct the way of regulation of administrative monopoly with a more severely punishment.

Key words： Administrative monopoly；Administrative restriction of competition；Administrative guide；Economic regulation