推进源头防腐 构建长效机制

杨烨

惩防体系的运行促使了惩治成果向预防成果的有效转化，营造了干部清正、班子清廉、风气清新的浓厚氛围，为试飞院持续健康发展提供了坚实的环境保障。

中国飞行试验研究院（以下简称：试飞院）从2006年底开始，根据中央《建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系实施纲要》（简称：《实施纲要》）和《建立健全惩治和预防腐败体系2008—2012年工作规划》精神，以“标本兼治、综合治理、惩防并举、注重预防”为指导思想，于2009年7月1日建立并运行了具有试飞院“54321”特色的《预防和惩治腐败管理体系》（简称：惩防体系），并实现了惩防体系的有效运转，取得了从源头防治腐败的效果。

坚持“教育+文化”筑牢“不愿腐”的思想道德防线

试飞院把惩防体系教育与单位文化建设紧密结合在一起。科研试飞是“刀尖上的舞蹈”，来不得半点马虎，因此试飞院在建院50多年的历程中形成了科学严谨、认真负责的文化氛围。惩防体系运行6年来，通过学习宣贯体系文件、颁布《廉洁文化手册》、播放警示教育片、参观警示教育基地等多种活动的开展，创建了传统教育方式与体验教育方式相结合的教育模式，使廉洁从业观念深入人心，把廉洁文化的内涵融入院核心价值中，凝练形成了“试飞铺就通天路，廉洁让我平安行”的具有“试飞人”特质的廉洁理念。

同时，坚持反腐倡廉教育以领导干部为重点的要求，每年结合院管理实际进行党风廉政宣传教育：组织院党委中心组廉政专题学习、向全院中层领导干部作廉政形势与任务的宣传教育、组织召开领导班子廉政专题民主生活会、组织开展廉政主题学习教育活动、组织签订党风廉政建设责任书、开展党风廉政建设工作谈话。各部门、各基层单位的领导干部在接受教育的同时也在本部门、单位内部进行传达、教育。党员干部从一开始的被动强制遵守逐步转化为普遍认同并自觉遵守，形成了“管理按职责、办事按流程、决策按程序、审批按权限”的行为习惯，从源头上筑起了预防腐败的万里长城。

坚持“制度+创新”筑牢“不易腐”的内控制度防线

试飞院除了认真贯彻、遵循《实施纲要》基本精神、原则和要求外，还巧妙地运用了国家GB/T 28001—2001《职业健康安全管理体系规范》的编写方法，并结合院工作特点，形成了在框架结构和内容上独具“54321”内涵和特色的惩防体系（即：依靠五个监督主体、建立四种工作机制、抓好三项基础工作、突出两个重点领域、实现一个总体目标）。

惩防体系是以1份《管理手册》顶层设计、以156份作业指导书为管理基础、以36项程序文件为衔接的三层金字塔。《管理手册》对惩防腐败工作的组织体系、责任体系、工作内容和要求做出明确规定。程序文件和作业指导书内容涵盖体系运行管理要求、反腐倡廉宣传教育、党组织议事规则、民主生活会、廉政建设责任制、“三重一大”决策、对外投资、外协采购、职代会审议事项、职工薪酬发放和二次分配资金管理、监督检查与审核、案件查办、运行绩效评估以及管理改进等方面，并形成流程化的管理制度。

按照“体系化管理”PDCA循环原理的要求，通过流程化的管控方式，建立起惩防腐败工作“事先预防、过程控制、结果评价、持续改进”的长效机制，从制度层面铲除了滋生腐败的土壤和条件，为反腐败凝聚了法治“助力”。

惩防体系的建立和运行就是把中央和上级精神作为一粒种子“落地”，结合试飞院的“水土”，努力培育出符合本单位实际的反腐倡廉“果实”的过程。该成果回答了惩防腐败工作中“抓什么”“怎么抓”“谁来抓”等基本问题，使得过去感觉“高高在上”的东西变得形象具体、触手可及，管理工作实现了行为流程化、内容标准化和责任规范化。

坚持“监督+管理”筑牢“不能腐”的警示训诫防线

惩防体系的建立和运行改变了过去纪检监察机关惯用的运动式、突击式检查的工作方式，把监督检查渗透、贯穿到科研经营业务管理工作的各个部位和环节。

例如，采购活动一直是容易滋生腐败的重点领域和关键部位，针对采购过程中腐败行为易发、多发问题，专门成立项目采购委员会，前期参加项目调研活动，中期参加评审、招投标等相关会议，后期组织检查审核、开展专项效能监察。根据体系要求，始终坚持提前介入，努力做到采购活动进行到哪里，监督检查就延伸到那里，在采购活动的各个环节中层层把关，把腐败现象减少到最低程度。

惩防体系运行管理和监督改进工作由院纪检监察机关负责，院纪委书记受党委书记和院长委托担任“管理者代表”，负责体系运行管理的日常工作。

每年，纪检监察机关根据反腐倡廉年度工作计划编制监督检查与审核“任务清单”，组织协调院组织、干部人事、审计、财务和法律事务等部门共同组成检查审核小组，对全院各单位执行体系文件的情况开展2～3次系统检查审核。审核现场由各单位党政主要负责人和相关业务管理人员共同参加，审核小组依据相关程序文件和作业指导书的规定，对其运行管理全过程形成的会议记录、纪要、合同台账和全部归档文件、财务凭证、原始发票、绩效奖金分配表以及审签联签手续等留证资料，一一对照规定判断其符合性，并形成“检查审核报告”由“管理者代表”审核后下发。

检查审核现场发现的与体系文件规定不符的问题按照评判标准确定为“不符合项”或“一般管理问题”，对“不符合项”由纪检监察机关下发“不符合项通知单”，并根据各单位上报的“纠正与预防措施反馈单”按时间要求跟踪验证，确保问题归零。对检查审核结果在院相关会议上宣讲点评，有效促进了体系内容的宣贯和存在问题的整改。

“体系化管理”的方式，使纪检监察机关的工作方式实现三个明显转变：一是从过去的“围绕中心”到“融入中心”再到与管理业务运行“融为一体”的转变；二是从关注思想道德领域中的说教向关注履行管理职责流程中的规范性转变；三是从事后查处向事前和事中的监督检查、预警防范转变。从而把早发现、早预警、早改进的要求贯穿于管理者履行职责的全过程，真正实现不使小问题变成大祸害的目的。

坚持“惩处+治理”筑牢“不敢腐”的党纪国法防线

在惩防体系建设和运用中，案件查办的最终目的是通过严惩腐败起到威慑、教育和预防的作用，推动形成有效预防腐败的体制机制。而惩防体系的运行促使了惩治成果向预防成果的有效转化，六年来，试飞院没有发生明显的违规违纪案件，党员职工对反腐倡廉建设工作的总体满意率一直保持在90%左右，营造了干部清正、班子清廉、风气清新的浓厚氛围，为试飞院持续健康发展提供了坚实的环境保障。

（作者单位：中国飞行试验研究院）

（责任编辑：郝幸田）