地方政府性债务管理的新进展

孙颖　刘西友

我国高度重视地方政府性债务管理相关政策体系的建立和健全完善，全面深化。从2009年下半年开始，国务院要求有关部门调研这一问题，并出台了规范地方政府融资平台管理和举债行为的文件，成为推动改革发展的重要动力。

一、剥离融资平台公司的政府债务融资职能，是地方政府性债务管理转型的起点

2007年国际金融危机爆发并影响我国，融资平台公司举债融资规模迅速膨胀，运作不规范的问题日益突出。针对地方政府违规或变相提供担保、偿债风险日益加大，部分银行业金融机构风险意识薄弱、对融资平台公司信贷管理缺失等问题，2010年，国务院出台《关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》对加强地方政府融资平台公司管理工作进行全面部署。该通知要求，地方各级政府对融资平台公司债务进行一次全面清理，并按照分类管理、区别对待的原则，妥善处理债务偿还和在建项目后续融资问题；对融资平台公司进行清理规范，学校、医院、公园等公益性资产不得作为资本注入融资平台公司；加强对融资平台公司的融资管理和银行业金融机构等的信贷管理；坚决制止地方政府违规担保承诺行为。为积极贯彻落实上述文件精神，财政部会同银监会、发展改革委、人民银行等部门制定具体实施方案，细化相关政策，初步建立了地方政府性债务管理的政策体系。一是对该文件中的概念和政策内容进行了细化和说明，提出加强组织领导、确保工作落实的具体要求等。二是财政部通过出台《财政部关于规范地方各级政府部门举债和担保承诺行为的通知》，重申《预算法》、《担保法》等有关规定，明确地方各级政府部门要严格遵守《预算法》有关规定，规范举债行为，不得违规举借债务，细化了坚决制止地方政府违规担保承诺行为的具体情形，并对切实加强管理和监督检查提出了明确要求。此外，为了推动建立融资平台公司债务会计核算制度和管理信息系统，财政部研究下发了《地方政府融资平台公司公益性项目债务核算暂行办法》，明确融资平台公司要按照企业会计准则、制度的规定，对其全部经济业务和事项进行确认、计量和报告，并就公益性项目债务相关的业务和事项设置辅助账簿体系，进行辅助核算和报告。清理规范后，大部分融资平台公司更加重视按照市场化原则规范运行，银行业金融机构对融资平台公司的信贷管理更加规范，地方政府性债务规模迅速膨胀的势头得到一定遏制。近两年，国务院及有关部门密集出台相关政策，加大力度，对于地方政府性债务的管理进入全面完善和深化的新阶段。

随着国家对地方政府性债务管理的加强和银行对地方政府及其融资平台公司信贷投放的从紧，一些地方通过信托贷款、融资租赁、售后回租、发行理财产品、BT（建设—移交）、垫资施工和违规集资等方式变相举债融资的现象逐渐出现并日益突出。为有效防范财政金融风险，保持经济持续健康发展和社会稳定，2012年底财政部等四部委出台《关于制止地方政府违法违规融资行为的通知》，要求严禁直接或间接吸收公众资金违规集资，切实规范地方政府以回购方式举借政府性债务行为，加强对融资平台公司注资行为管理，进一步规范融资平台公司融资行为，坚决制止地方政府违规担保承诺行为。

2013年12月召开的中央经济工作会议首次把控制和化解地方政府性债务风险作为经济工作的重要任务。会议要求加强源头规范，把地方政府性债务分门别类纳入全口径预算管理，严格政府举债程序；明确责任落实，省区市政府要对本地区地方政府性债务负责任；强化教育和考核，从思想上纠正不正确的政绩导向。这就为2014年国家出台地方政府性债务管理有关政策措施，提供了根本方向。2014年4月，国务院批转发展改革委《关于2014年深化经济体制改革重点任务意见的通知》，其中提到“开明渠、堵暗道，建立以政府债券为主体的地方政府举债融资机制，剥离融资平台公司政府融资职能”。这里的堵暗道，即指“剥离融资平台公司政府融资职能”。

二、为进一步规范地方政府性债务管理，出台一系列深化改革措施

2014年6月30日，中央政治局会议审议通过的《深化财税体制改革总体方案》，提出了规范地方政府性债务管理的总体要求。8月31日全国人大常委会审议通过的《预算法》修正案增加了允许地方政府规范举债的规定。9月23日，国务院印发《关于加强地方政府性债务管理的意见》，全面部署加强地方政府性债务管理。由此，相关政策体系进入全面深化的新阶段。

《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》明确提出，剥离融资平台公司政府融资职能，融资平台公司不得新增政府债务。同时指出了公益性项目融资的发展方向和存量债务的处理途径。2014年10月8日，《国务院关于深化预算管理制度改革的决定》要求，政府债务只能通过政府及其部门举借，不得通过企事业单位等举借；地方政府举债采取政府债券方式；剥离融资平台公司政府融资职能。

2014年10月22日，财政部《地方政府性存量债务清理处置方法》（征求意见稿）对上述要求进行了细化和补充。具体有四条措施：一是锁定融资平台公司，以2013年政府性债务审计确定的截至2013年6月30日融资平台公司名单为基础，结合2013年7月1日至2014年12月31日本级融资平台公司增减变化情况，锁定本级融资平台公司名单。二是按照分类处置、风险可控的原则，抓紧剥离融资平台公司的政府融资职能，厘清政府与市场边界。除符合条件的过渡期内在建项目后续融资外，融资平台公司不得新增政府债务余额；融资平台公司承担的政府融资职能，对没有收益的公益性事业发展，由地方政府发行一般债券融资，对有一定收益的公益性事业发展，主要由地方政府发行专项债券融资或采取政府与社会资本合作（PPP）模式支持。三是按照“只减不增”的原则，在妥善处理存量债务和在建项目后续融资的基础上，通过关闭、合并、转型等方式，抓紧妥善处理融资平台公司；要按照“权、责、利”相一致的原则，妥善处理存量债务，对剥离给其他主体承担的存量债务，对应的资产及收入也应相应划转，处置过程中要与债权人、担保人等有关方充分协商。四是规范财政补贴行为。地方各级政府及其所属机关事业单位要严格执行《担保法》等有关法律法规规定，除法律和国务院另有规定外，不得以财政性收入、行政事业等单位的国有资产直接或间接为企业融资提供担保，不得为企业融资提供财政资金安排、代扣代还等说明或承诺。

2014年10月23日，财政部根据《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》，制定了《地方政府存量债务纳入预算管理清理甄别办法》。相关的内容主要包括三个方面：一是明确了存量债务的范围，具体是指截至2014年12月31日日尚未清偿完毕的债务。二是要求统计本级融资平台名目，以2013年政府性债务审计确定的截至2013年6月30日融资平台公司名单为基础，结合2013年7月1日至2014年12月31日本级融资平台公司增减变化情况进行统计。三是要求地方各级政府结合清理甄别工作，认真甄别筛选融资平台公司存量项目，对适宜开展政府与社会资本合作（PPP）模式的项目，要大力推广政府与社会资本合作模式。对地方政府来说，多报存量债务、扩大债务基数，可以在未来发债时获得较高的限额。2015年1月，财政部预算司发出《关于开展地方政府存量债务初步清理甄别结果自查工作的通知》，认为在上报存量债务时，有一些地方存在债务数据错报、虚报等问题，要求各地严格按照2013年政府性债务审计口径和《地方政府存量债务纳入预算管理清理甄别办法》要求，对初步清理甄别结果组织开展自查，重点核查有无将不应由政府偿还的企事业单位债务调整为政府债务，将以后年度拟举借的债务列为存量债务，以及多报合同金额、重复统计的做法。

进行地方政府债务置换是加强地方政府性债务管理重要举措之一，有利于降低融资成本，缓解地方政府偿债压力，也有利于推动政府隐性担保显性化，规范地方政府预算管理，防范财政风险和金融风险。在采集地方政府存量债务数据基础上，财政部分别于2015年3月和6月向地方政府下达了地方政府债务置换额度各1万亿元。地方政府债务置换的实际效果是否与预期目标一致，尚待观察。

三、探索推行政府与社会资本合作模式，化解财政压力、政府债务压力

在政府有限的财政投入下，公共资金使用不透明，缺乏有效的监管，被挤占挪用现象普遍，资金到位率低，浪费严重，更加剧了财政资金的不足，这是造成基础设施等公共产品和服务供给低效的重要原因。在此背景下，探索推行政府与社会资本合作，拓宽融资渠道，有利于从整体上缓解地方政府对债务资金的需求，有利于从总体上解决公共产品和服务供给总量不足、结构失衡和效率低下的现状。十八届三中全会指出“允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营”。在此基础上，财政部正在完善有利于促进政府和社会资本合作模式发展的制度体系。2014年10月24日，国务院总理李克强主持召开国务院常务会议，首提政府和社会资本合作融资模式，决定创新重点领域投融资机制，为社会有效投资拓展更大空间。一是进一步引入社会资本参与水电、核电等项目；二是支持基础电信企业引入民间战略投资者；三是加快实施引进民间资本的铁路、港口、干线基础等项目；四是支持农民合作社、家庭农场等投资生态建设项目；五是落实支持政策。

2014年10月29日，财政部《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》指出，积极稳妥做好项目示范工作，切实有效履行财政管理职能，为拓宽城镇化建设融资渠道，促进政府职能加快转变，完善财政投入及管理方式，尽快形成有利于促进政府和社会资本合作模式发展的制度体系，提出了指导。

2014年11月16日，国务院出台《关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》。要求实行统一市场准入，创造平等投资机会；创新投资运营机制，扩大社会资本投资途径；优化政府投资使用方向和方式，发挥引导带动作用；创新融资方式，拓宽融资渠道；完善价格形成机制，发挥价格杠杆作用。这有利于在公共服务、资源环境、生态建设、基础设施等重点领域进一步减缓地方政府的债务压力，充分发挥社会资本特别是民间资本的积极作用。

四、融资平台公司的偿债责任将更加清晰，与政府的边界划分更加规范

由于融资平台公司是地方政府性债务的重要举债主体，规范好融资平台公司成为化解地方政府性债务风险的根本举措。由清理规范地方政府融资平台公司到剥离其融资功能，其政策变迁反映了对融资平台公司功能定位的认识深化。

鉴于地方政府发债难以完全满足地方政府项目融资需求，可以预期，为了拓宽城镇化建设融资渠道，促进政府职能加快转变，完善财政投入及管理方式，融资平台公司还将长期存在。但是，由于剥离融资平台公司传统的公益性项目投融资职能后，政府信用将不再是公司的偿债基金重要来源，融资平台公司需要努力拓展经营性业务为主，依靠自身经营化解自身债务。今后的融资平台公司，其偿债责任将更加清晰，与政府的边界划分也将更加规范。

此外，最新政策对融资平台公司债券发行的规模、信用评级和偿债能力将产生影响。目前融资平台公司发行的城投债中，有部分势必被地方政府发行的一般债券和专项债券予以替代。未来融资平台公司将发行项目收益债、一般企业债券、资产证券化等品种。这样，城投债的规模也将下降。

（作者单位：国家审计署 国家发展和改革委）