推进内蒙古新型城镇化建设研究

天莹+武振国

新型城镇化是我国今后一段时期内实现现代化的重大战略。传统城镇化模式存在诸多弊端，也是不可持续的，2014年《我国新型城镇化规划（2014-2020）》提出走以人为本、四化同步、优化布局、生态文明、文化传承的中国特色新型城镇化道路，对于解决传统城镇化推进模式中存在的问题，实现经济与城镇化良性互动，全面建成小康社会具有重要意义。内蒙古的城镇化在经济的带动和相关政策的推动下，经过多年的发展，已经从 “十一五”的高速发展，进入了目前的中速发展阶段，城镇化取得了显著成效，2014城镇化率达到59.5%，比2005年提高了12.3个百分点，比全国高出6.1个百分点。城市功能得到明显提升，宜居性增强，促进了经济发展和产业结构的优化。但城镇化过程中还存在着盟市间、城乡间发展不平衡、城镇化质量还不高、城市发展方式还比较粗放、城镇化体制机制有待创新等问题，在经济新常态下，城镇化将面临新的挑战和机遇，需要我们根据地区发展实际，采取以下对策，提高城镇化质量和水平，稳妥推进我区城镇化。

从重城镇化增量到重城镇化存量，不断提高城镇化质量和水平

2010年以来，内蒙古的城镇化已经从高速向中高速转变。“十一五”期间，我区城镇化以每年1.66个百分点的高速推进，这与我区经济的高速发展相适应。进入“十二五”以来的4年间，受到国内外环境的影响，经济下行压力加大，经济增速放缓，城镇化推进速度也由“十一五”期间的“高速”推进相应地调整为平均每年增加1.0个百分点，2014年城镇化率达到59.5%，比2013年提高0.8个百分点，可见经济发展速度影响城镇化的进程。并且户籍城镇化率与常住人口城镇化率相差17个百分点左右，城镇化的整体水平还不高。因此，适应经济新常态，新型城镇化要对城镇化速度做出适当调整，不追求速度、增量，而是要重视质量，突出解决好已进城的农牧民市民化问题，即存量问题，形成经济与城镇化协调共进的态势，避免过度城市化。所以，城镇化速度要从过去的每年增加1个百分点以上调整为每年0.7-1个百分点为宜。但由于各地经济发展和城镇化水平不平衡，我区各盟市城镇化率最高和最低的相差50个百分点，不能整齐划一，应因地制宜，宜快则快，宜慢则慢，不盲目攀比速度，东部地区城镇化水平明显滞后西部，因此，要快一些，而西部城镇化水平高于全区，应放慢速度，重在提升城镇化质量，不管哪个地区，都要根据经济发展速度和产业吸纳就业的能力来推进城镇化。

从依靠扩大城区规模、投资驱动为主的粗放型发展方式，向依靠集约利用土地、创新驱动为主的发展方式转变

新型城镇化的核心是人的城镇化，而不仅仅是土地城镇化。我区城镇化过程中，2000-2013年城市用地增长弹性系数达到2.16，而合理区间为1-1.12。可见，土地城镇化明显快于人口城镇化，针对城市、城镇蔓延的问题，要合理划定城区边界，保留城市内的绿芯和城市间的绿带，做到城市发展绝不突破耕地红线、生态底线，遏制城市蔓延趋势。同时，必须集约利用城市内的土地，杜绝盲目效仿建设大广场、大马路、大场馆、豪华办公楼等形象工程的粗放建设方式，综合考虑资源环境承载力、发展阶段和现实条件，合理确定发展目标，做到不过度超前建设。合理配置各类用地，优化城市土地利用结构，提高建设用地的利用效率。严格执行国家标准，将城市人均建设用地指标控制在120平方米之内，县级城市和小城镇可适当放宽，控制在150平方米的合理范围之内，防止出现有城无人的空心城市。

现阶段，我区经济需要从工业为主，向工业和第三产业并重转变，通过技术创新、管理创新、体制机制创新，加快传统产业改造升级和新材料、高端装备制造产业、节能环保、煤清洁高效利用等新兴产业的培育和规模的扩大，延长产业链，促进工业和信息化的结合、第二产业和第三产业的融合发展。同时，要抓住国家“一带一路”战略、“京津冀一体化”机遇和我国居民消费层次提升的需要，积极发展对俄蒙贸易，提升具有资源优势的草原、森林、沙漠旅游业的发展层次，不断为城镇化发展提供新动力，从而实现产业发展与新型城镇化的互促共进。优化投资结构，增加对新兴产业、新技术以及人才引进培养的投入，加快科技研发速度和科技成果的转化和产业化，促进产业结构向更高层次发展，不断提升投资经济效益，引进科技人才和管理人才，进而提供更多的就业机会，吸纳不同层次的人才到城镇就业。

以人为本，促进民生建设与城市市政建设、城市建设与乡村建设统筹协调发展

新型城镇化需要从速度推进型向质量提高型转变。其核心就是坚持以人为本，而不只是以城市市政建设为本，要转变投资重点和工作重心，积极推进公共服务常住人口全覆盖，加快进城农牧民的市民化。为此，优先促进就业和教育均等化，让进城农牧民、外来务工人员实现稳定就业，农牧民随迁子女与城市里的孩子一样接受同等的学前教育、义务教育、职业教育。要增加国家、自治区义务教育投入，提高国家和自治区在教育上的投入比重，不断改善办学条件，提高教学质量。加快配套性改革，顺应城镇化发展趋势，重新核定城区和县域教师编制，增加城区教师编制，改变教师结构性短缺问题。降低入学门槛，按照“以就近入学为主，以进入公办学校为主”的要求，尽可能做到让进城农民和外来务工人员子女与城市户籍人口子女同等入学。加强宣传，增强外来务工人员参加技能培训的主动性，建立培训机构与企业和用人单位的联合培养机制，提高就业技能培训的实用性和质量，增强进城农牧民就业能力，提高就业率。加强督促检查，增强企业为农民工保险的主动性，同时提高农民工自身参保的意识，不断提高参保率。稳步推进保障房建设，降低申报条件，将农牧民和外来务工人员纳入城市保障房体系，建立保障房申请、审核、退出、监督机制，保证保障房分配的公平性，使进城农牧民和外来务工人员住有所居。

新型城镇化不仅要提高城市自身的发展水平，还要关注农村，实现城乡统筹发展，形成城乡一体化发展格局。因此，通过城乡规划、产业发展、基础设施、社会管理、公共服务等一体化联动发展，促进城乡统筹发展。实施好十个全覆盖工程，加快基础设施和公共服务向农村牧区延伸，促进农村与城市基础设施、公共服务均等化;加强农牧业现代化，抓好粮食生产和农畜产品品牌建设，扩大需求，为城镇化提供基础动力;做好规划，注意保持乡村特色，防止城乡一样化，逐步缩小城乡之间的发展差距，实现城乡统筹均衡发展。

提高城市规划管理水平，建设富有人文特色的绿色、生态城市

新型城镇化规划要求建设绿色、人文、智慧城市，是重在城市内在品质的提升，目的是让城市更加宜居，城市生活更加美好。城市是生态、经济、社会系统构成的复杂系统，要建设好必须依靠科学的管理。为此，要坚持规划统筹的理念，先行先试“三规合一”，做到经济社会、土地利用、城市发展有机衔接、协调推进。加强城乡规划编制或修编、审批、监督管理工作，充分吸收多学科专家参与城市的规划编制工作，逐渐改变规划师由于学科限制而导致的城市规划对于人文、生态重视不够，城市发展与人文、生态不协调的问题，增强城市规划的可操作性性，将文化特色、生态理念融入城市规划和建设之中，建设富有文化内涵、绿色低碳的城市。加强法制约束，建立责任追究制度，避免城市建设中随意突破规划限制的问题，维护规划的权威性、严肃性。

加大体制机制改革创新力度，消除城镇化发展的体制障碍

现阶段，过去那种单纯依靠扩大投资规模和快速拓展建成区的方式来推进城镇化的模式不可持续，新型城镇化要求依靠制度创新来促进发展，为城镇化创造良好的环境。那么，深化户籍制度改革、行政体制和财政体制改革、土地制度改革是重点。首先，深化户籍制度改革，按照新型城镇化规划要求，进一步放宽户籍政策，稳步推进居住证制度，关键要消除户籍背后附着的各项利益，使得户口逐步回归人口登记的本来功能，赋予农民和外来务工人员与城市居民享有同等的权和利。其次，加快行政体制的改革。简政放权，减少行政层级，在扩权强县试点的基础上，积极探索自治区直管县，扩大县级城镇和市的权限，激发城镇发展活力。关键要推进财政体制改革实质性改革，增加县级财力，完善城镇功能，引导产业向县城和县级市转移，增强人口吸引力和产业集聚力，分散大城市压力。再次，审慎稳妥推进农村土地制度改革。加快农村集体土地和宅基地确权发证工作的推进，建立土地交易市场和交易平台，制定合理的利益分配机制，逐步实现农村集体经营性建设用地与城市国有建设用地同等入市，同权、同价，促进城乡要素的合理流动。

（作者单位：内蒙古自治区社会科学院城市发展研究所）

责任编辑：杨再梅