风险管理是“金钥匙” 责任落实是“紧箍咒”

◆本刊记者 马昊楠

国家食药监管总局法制司司长徐景和解读新《食品安全法》

新修订的《食品安全法》将于2015年10 月1 日起正式实施。这部法律自修订之初，就一直吸引着社会各界的目光，有人说新修订的《食品安全法》为“史上最严”，有人则称其“在我们国家食品安全监管史上具有里程碑意义”，也有人表示这部法律“有助于恢复中国消费者对食品安全的信心”。新修订的《食品安全法》究竟“新”在何处？它的出现将会给食品监管部门的行政执法及食品从业者的生产经营带来哪些改变？在今年北京市食品安全宣传周启动仪式上，国家食品药品监督管理总局法制司司长徐景和就风险和责任两个方面对新修订的《食品安全法》进行了解读。

新《食品安全法》明确了食品安全工作理念

“我认为，新修订的《食品安全法》的核心内容就是食品安全风险如何全面防控，有关责任如何全面落实。”徐景和表示,新修订的《食品安全法》体现了国家对食品安全问题追求理念现代、价值和谐、制度完备、机制健康的工作目标，相较于现行《食品安全法》最直接的变化无疑是“新”和“严”。

徐景和说：“新修订的《食品安全法》较现行《食品安全法》的修改幅度很大，随着修改过程的深入，由原来的104 条增加到了154 条，新增50 条。此外，新修订的《食品安全法》对原来的104 条的70%都做了实质性的修改，字数也由原来1.5 万字增加到3 万字，新修订的《食品安全法》中法律责任的部分，由原来的15 条增加到28 条。不仅如此，新修订的《食品安全法》还明确了食品安全工作遵循‘预防为主、风险管理、全程控制、社会共治，建立科学严格的监管制度’的工作理念。”

食品安全风险管理是一把“金钥匙”

在食品安全风险管理方面，新修订的《食品安全法》增加了许多实质性的内容，“食品安全风险管理是一把金钥匙，把握了风险管理，就可以把《食品安全法》中心思想把握清楚”。

徐景和指出，在食品安全风险管理方面，新修订的《食品安全法》有多方面的创新。一是确立了风险分级的管理制度。新修订的《食品安全法》第八章就已明确“县级以上人民政府食品药品监督管理、质量监督部门根据食品安全风险监测、风险评估和食品安全状况等，确定监督管理的重点、方式和频次，实施风险分级管理……”徐景和表示，风险分级管理不仅是一项重要的制度，实际上也是监管的一项重要原则，它确立了监管分级的基础。二是建立了风险交流制度。新修订的《食品安全法》确立了风险交流的科学、客观、及时公开的原则，同时确立了风险交流的重点是风险评估信息和风险管理，并对风险交流的组织者和参与者进行了区分，即食药监管部门、政府部门、风险评估机构等作为一个组织者，其他的利益相关者则作为参与者。三是建立风险自查制度。新修订的《食品安全法》要求食品生产经营者要定期对自己的生产经营状况进行自查，查完以后要根据风险不同情况采取不同措施进行处理，同时食品生产经营者还需履行报告义务。对此，徐景和表示，各食药监管部门在今后的监督检查中，除常规检查外还需重点检查食品生产企业有没有做到定期的自查、是不是如实进行自查。四是完善问题产品召回制度。徐景和说：“新修订的《食品安全法》扩大了问题食品召回的范围，如有证据证明食品本身有风险同样需要进行召回，而并非仅限于不符合食品安全标准的食品，同时增加了召回主体，如因食品经营者自身原因导致产生问题食品，经营者也须承担召回义务。五是建立了责任约谈制度。新修订的《食品安全法》确定了政府可对食品生产经营企业进行责任约谈、政府可对本级食药监管部门进行约谈、上级政府可对下级政府进行约谈。“新修订的《食品安全法》确定了不同约谈主体对不同约谈对象进行约谈的具体要求，需要注意的是，约谈的目的并不是处罚，而是及时地消灭隐患。”六是完善食品安全标准。对此，徐景和表示：“随着我国食品安全监管能力的不断升级，我们更加深刻地意识到食品安全标准的重要性，食品安全标准的缺失属于系统性风险，而且是一种制度性风险，所以在这次《食品安全法》的修改中，对地方食品安全标准和企业标准均有一个明确的规定。对于地方食品，新修订的《食品安全法》要求如果没有食品安全国家标准的，地方才能够制定地方标准，其他食品地方不得制定地方标准。如果全国有统一标准的，地方标准自动失效。”同时，新修订的《食品安全法》还鼓励食品企业制定高于国家标准、地方标准的企业标准。“因为企业标准包括了安全、质量的要求，由于这次食品安全法当中没有专门对违反企业标准作出处罚的要求，实际上就是鼓励企业制定高标准。”徐景和说道。

相较于其他制度的建立，特殊食品监管制度无疑吸引了更多的关注。徐景和坦言：“特殊食品监管制度可以说是这次《食品安全法》修改花费气力最大的部分之一，特殊食品包括保健食品、特殊医学用途配方食品和婴幼儿配方食品，新修订的《食品安全法》一是要求其产品实行注册或备案管理，二是对其原料的功能进行管理，三是对生产经营过程要求大多须符合GMP 要求，并对其产品标签、说明书以及广告都有特殊要求。徐景和进一步说，按照新修订《食品安全法》的要求，保健食品实行注册与备案相结合的管理方式，按照新的方式，将来保健食品有一部分实行注册管理，大部分实行备案管理，这种情况下更要强调企业的责任；特殊医学用途配方食品过去是按药品管理，这次则实行国家食药监管总局注册管理；婴幼儿配方食品实行备案制，婴幼儿配方乳粉的配方则实行注册制。”

新修订的《食品安全法》还对食品全程追溯制度、农业投入品的管理做出了不同程度的修订，同时鼓励建立责任保险制度。徐景和表示，在食品全程追溯方面，食品生产经营企业将承担主要义务，由国家建立全程追溯制度，相关监管部门建立全程追溯机制，同时鼓励企业采用现代化的手段进行产品追溯。此外，新修订的《食品安全法》重点对农业投入品使用环节进行规范。

食品安全责任落实是“紧箍咒”

新修订的《食品安全法》在修订之初，就被社会各界冠以“史上最严”的称号，对此，徐景和表示，新修订的《食品安全法》体现了中央关于食品安全“四个最严”的要求，同时，就分责要更加清晰、履责要更加匹配、尽责要更加到位、追责要更加科学四个方面对各项制度进行了重新安排和修订，围绕食品生产经营者、地方政府、相关监管部门、检验机构、认证机构等，尽可能地对所有责任主体进行详细的制度安排。“从法律层面讲，最重要的是建立一个有效的机制使各方主体责任能够落实到位，通过机制使各方主体能够更加积极、更加主动、更加担当、更加尽责。”

在食品安全责任落实方面，最受关注的当属责任追究机制，徐景和坦言，新修订的《食品安全法》的“严”就体现在这里。“新修订的《食品安全法》坚持刑事责任优先原则，今后各食品监管部门发现食品违法行为以后，首先判断是否构成刑事犯罪，构成刑事犯罪的，先移送公安机关来进行处理。同时，新修订的《食品安全法》加大了行政处罚力度，最高的财产罚数额可以达到违法生产经营的食品货值金额的30 倍，此外，如果违法人员因食品安全问题构成有期徒刑以上的，终身不得从事食品安全管理工作。另一方面，新修订的《食品安全法》增加了行政拘留和治安管理处罚，如违法使用剧毒、高毒农药，除依照相关法律法规给予行政处罚外可以由公安机关给予拘留。编造、散布虚假信息，违反治安管理处罚的，也可以进行治安管理处罚。”

不仅如此，为更好地保护消费者权益，新修订的《食品安全法》还强化了民事责任，徐景和说：“第一是建立首付责任制，消费者因问题食品受到损害时，可以向食品的经营者或生产者要求赔偿，食品生产者或者经营者须先行赔付不得推诿。第二就是建立连带责任机制，新修订的《食品安全法》增加了6 个方面的责任连带，如说网络平台，平台提供者没有履行管理义务，使消费者受到损害了，也要承担连带责任，检验机构、认证机构出具虚假检验报告、认证报告使消费者受到损害的也要承担连带责任。第三是对惩罚性赔偿最低标准为1000元。”

除建立、完善责任追究机制外，新修订的《食品安全法》也对其他机制进行了明确，以确保各方主体责任的落实。徐景和进一步说道，首先是建立能力抽考机制，新修订的《食品安全法》提出对相关监管部门的监管人员能力及食品生产经营企业的食品安全管理人员能力进行随机抽考，其结果要对社会进行公布，凡是不具备相应能力人员都不得从事食品安全监管工作或食品安全管理工作。其次是完善了有奖举报机制，“现行的《食品安全法》有有奖举报制度，但没有有奖举报机制，新的食品安全法总结了这些年的经验，明确建立有奖举报机制，特别是建立了食品生产经营企业内部‘吹哨人’制度，以鼓励企业内部人进行公益告发。”再次，新修订的《食品安全法》针对食品生产经营企业完善了信用奖赏机制，对食品生产经营企业的信用进行分级管理，对失信的企业要增加监督检查频次，情节严重的要通报有关主管部门、证券管理机构等部门以便形成社会诚信连带。

在新修订的《食品安全法》中，40 余个条款使用到了“公布”、“公开”、“公告”、“公示”等词语，对此，徐景和表示，食品安全信息的公开是最好的监管手段之一，依照新法中明确的信息公开机制，今后与食品安全有关的许可、抽检、处罚等重要信息都要按照全面公开、及时公开、有效公开的原则对社会公开，以便全社会对食品安全进行监督。

此外，值得注意的是，新修订的《食品安全法》在总则当中增加了“在食品安全工作中，做出突出贡献的要按照国家的有关规定给予表彰和奖励……”的条款，徐景和表示：“过去我们常用惩罚手段，这次增加了激励手段，将褒奖和惩戒、自律和他律、动力和压力有机的结合。”