以规章制度备案为抓手加强高校制度管理

徐洪

摘 要：当前，高校规章制度存在着管理不规范、公开不及时、执行不到位、体系不完善等实际问题。高校规章制度内部备案属于告知性行为，有助于各项规章制度的统一管理、信息流通、事后监督以及体系建设。要建立适合高校的内部备案制度，应从强化备案责任、明确备案时限、规范备案材料、加强备案监督等方面着手，从思想上重视备案工作，在实际工作中做到及时、完整、公开，进一步加强规章制度的执行监督，逐步完善制度体系建设，加强高校制度管理。

关键词：备案;高校规章制度;制度管理

党的十八大以来，随着依法治国、依法治教、依法治校的不断深化，高校规章制度建设取得了一定成效，但仍存在着管理不规范、公开不及时、执行不到位、体系不完善等问题。建立健全规章制度内部备案工作，是实现规章制度法治化、管理规范化的重要途径。

本文探讨的“高校规章制度内部备案”是指校内部门或工作人员，在规章制度颁布后的规定时间内按照相应的程序将规章制度文本以及相关支撑材料向学校报送备案，而高校将校内规章制度向上级主管教育部门报送备案不包含在本文所探讨的范围之中。

“备案”是一种告知性行为

“备案”一词在《现代汉语词典》中释为：“备案指向主管机关报告事由、存案以备查考”，其体现出两个属性：一是备案的层级性，下级机关应当向上级机关报送备案;二是备案的目的性，用于查询、考证，兼有档案管理之责。

文本“备案”早在清代已有。《信及录》中林则徐有云：“以上四条，谕到之后，该领事务即查明，先将遵办缘由，禀覆本大臣本部堂察夺，不可稍有含混自干咎戾，其禀仍露封由澳门同知阅过转呈，以凭备案。”郑振铎编的《晚清文选》记载： “一切款目，每月结报一次，每年综核一次。刻成总册，遍发各省分行，并详报户部备案。总银行册簿，户部堂司，可以随时阅看。”晚清时期，备案是指将处理事务的案卷、记录等报送至相关部门，以供日后查阅、考究。

我国真正意义上的法律规章备案工作，始于20世纪七十年代末期，当时法规备案工作由全国人大办公厅政法室承担。随着依法治国的不断深入，备案制度日益规范、科学。1990年，中华人民共和国国务院颁布《法规、规章备案规定》，党中央发布《中国共产党党内法规制定程序暂行条例》，以法规的形式确立了备案制度，明确指出备案是立法的最终一个步骤，是由制定机关将已经公开发布的立法向审查监督的机关报送文本，由审查监督机关等级备案并进行监督审查的程序。2002年，中华人民共和国国务院修订《法规规章备案条例》，2012年，党中央办公厅修订《中国共产党党内法规和规范性文件备案规定》，明确规定了备案范围、备案程序以及备案审查标准等。

综上可知，备案是一种告知性行为，其结果不会对需要备案的规范性文件或法规规章产生任何决定性影响，其目的是让人知晓并保证在需要时有档可查。

高校规章制度内部备案的意义

根据我国的高等教育制度，高校具有独立法人地位和办学自主权，《中华人民共和国高等教育法》第四十一条规定：高校的校长行使拟订发展规划、制定具体规章制度和年度工作计划并组织实施的职权。但高校不是行政机关，所以高校制定的规章制度不属于真正法律意义上的“规范性文件”或“法规规章”。但从属性上讲，高校规章制度是由法律法规授权，内容和制定程序必须遵循国家法律法规，体现学校主体权利和义务规范的文件总称。美国政治学家、社会学家麦基弗说：“任何一个团体，为了进行正常的活动以达到各自的目的，都要有一定的规章制度，约束其成员，这就是团体的法律。”简而言之，高校规章制度具备“法”的某些特性，在合法的前提下，可以被视为法律法规的有益扩展和必要补充。

从当前我国高校的实践来看，国内高校很少专门设立或授权相关职能部门负责本校内部管理制度的拟制与管理，一般是在实际工作中需要某项制度，或是上级要求制定某项制度时，便组织人员开展制度的拟稿工作。其制定审批程序大致有以下四类：一是由学校作为主体来起草拟制，再提交党委常委会、校长办公会、党代会、教代会等学校层面的会议审核签发，此类规章制度主要包括：大学章程、学校教育事业发展规划等最根本的原则性规定;二是由学校授权相关职能部门负责拟制，再根据党政分工提交至学校党委书记或校长审核签发，此类规章制度通常涉及多个职能部门且关乎高校大多数师生员工利益的重要事项;三是由学校授权相关处级职能部门负责拟制，再授权该事宜分管校领导负责审核签发，此类规章制度通常只涉及学校某一方面的事务，关乎学校某一群体的利益;四是由处级部门工作人员负责拟制，再由部门负责人审核签发，此类规章的适用对象仅限于该部门内部工作人员，多为各部门内部的岗位规范。规章制度制定主体不统一、审核层面不一致的现状，加大了规章制度管理的难度。因此，以高校规章制度进行内部备案为抓手，对加强高校制度管理具有现实意义。

1.备案有利于高校规章制度的统一管理

当前，很多高校的规章制度缺乏专人管理，也没有明确规定由哪个部门定期负责对规章制度进行梳理、汇编，造成行政管理上的混乱，容易出现多头管理或无人管理的情况。规章制度内部备案的前提是学校先要授权校内某一职能部门为备案部门，即接受备案的主管部门;再明确规定拟稿部门，即在规章制度颁布后的规定时间内，按照程序将规章制度文本及相关支撑材料统一向备案部门报送备案，可以有效推进高校建章立制的规范化管理，做到每一项制度的制定过程和内容都有档可查、有案可循。

2.备案有利于高校规章制度的信息流通

现阶段，很多高校在建章立制过程中，都遇到过类似的问题：相关规章制度已经颁布实施，但除了拟稿部门的工作人员以外，很多师生员工都处于不太清楚、不甚了解的状态。而师生员工想要了解、查阅却又无从下手，也不知道该询问哪个部门，究其原因主要是信息流通不畅、在校内缺乏集中管理和统一发布的平台。规章制度备案的关键，即向备案部门备案后，由备案部门统一存档汇总或通过校内网发布或定期汇编，确保每一项规章制度及时公开、随时查阅。同时，要对校内的各项规章制度进行广泛的宣传教育，提高规章制度的权威性，在一定程度上杜绝制度虚设的现象。

3.备案有利于高校规章制度的事后监督

很多高校都面临着规章制度颁布后具体实施情况如何、执行情况如何无人监管的难题，看似制度缺失，实则执行不力，而事后监督机制的完善与否，直接关系着规章制度的实施效果。所谓“事后监督”，是指监督规章制度颁布后的执行情况，属于间接管理、动态管理。规章制度备案的特点在于备案部门虽不能直接审批某项规章制度，却具有事后监督的权力。监督规章制度是否得到严格实施、是否与现行法律法规相统一、是否与客观实际一致，保证每一项规章制度可以严格执行，从而建立一个规范、透明的高校规章制度执行、管理和监督运行机制。

4.备案有利于高校规章制度的体系建设

高校制度体系建设需要经历一个从建立、发展到逐渐完善的过程。在此过程中，很多高校出现过类似的情况：学校内部的某个职能部门根据工作需要在自身职权范围内制定或修订了一项规章制度，但具体内容中所涉及的另一个职能部门的职权范围却未能及时制定或修订，这导致规章制度在内容上有出入，甚至相互矛盾。究其根源，在于高校制度体系建设的缺憾，具体表现在制度执行过程中，出现无章可循或者“重复交叉”的窘境。规章制度备案的优势在于规章制度进行备案后，备案部门能够及时地从宏观层面了解、掌握校内制度建设的现状，并通过实施监督，明确需要进一步制定或修订的配套制度，及时反馈，督促高校制度体系建设的不断完善。

建立适合高校的内部备案制度

我国对党内法规、行政法规都有明确的备案要求，主要实行“一级抓一级，上下贯通”的备案工作机制。高校作为一种社会组织，有其特定的运行秩序以及处理事务的规则，备案制度不能照搬照套，应结合高校的实际情况，建立既能完善制度管理，又能充分实现二级部门自主管理的内部备案制度。

1.重视备案，强化备案责任意识

高校内部的规章制度涉及方方面面：从职能上分类，有教学管理制度、科研管理制度、学生管理制度、党建工作制度、人事管理制度、后勤管理制度等;从层级上分类，有学校制度、处级制度和科室规章等。要建立适合高校的内部备案制度，首先要明确具体由谁来备案、由谁来管理备案、由谁来督促备案，按步骤明确备案工作责任人。以校级发文的形式制定的学校制度，应由学校办公室（或党委办公室）来负责备案;各部门内部的规章制度，应在部门内部指定专人负责向备案部门备案，学校办公室（或党委办公室）负责定期督促各部门的规章制度备案。备案部门可根据学校实际情况，建立健全规章制度内部备案工作的相关管理办法，从制度层面将备案工作规范化、法治化，并且落实责任到岗、落实责任到人。

2.及时备案，明确报送备案时限

报送备案时限，是指规章制度的制定主体将其制定的规章制度向学校备案部门报送的时间限制。规定报送备案的时限，可以督促规章制度及时报送备案。目前，我国很多省份都对规范性文件的报送备案时限作出了明文规定，分别为自公布之日起“7日”“30日”“20日”“15日”“10日”不等。高校应本着“及时、可行、高效”的原则明确规定规章制度的报送时限，校内备案部门可通过校园网、内部办公系统等媒介定期发布“温馨提示”，保证规章制度内部备案工作在第一个环节上的效率;拟稿部门若无法按规定时间备案，应在规定时间内向学校备案部门提交书面解释说明，并明确备案时间。

3.完整备案，规范备案报送材料

备案报送材料，是指规章制度制定主体在将其制定的规章制度报送备案时应当报送的必要材料，备案报送材料的完整与否直接影响着此项规章制度的执行、修订以及废止。目前，我国多个省份明确要求，在备案报送文本的同时，还应报送“备案报告（函）”和“规范性文件的说明”。高校应根据实际工作需要，对规章制度备案的同时，应对制度生成的背景信息、法律依据、相关部门协商意见等必要支撑材料统一备案，特别是规章制度中涉及人、财、物等内容，必须将学校财务处、人事处、国有资产管理处等部门的会商意见予以书面备案，以便于在执行过程中予以解释说明，有助于今后对此项规章制度的及时修订或废止。另外，随着“无纸化”办公的日益普及，备案报送材料应同时报送“纸质文本”的“电子文本”，以提高高校规章制度备案的现代化水平。

4.公开备案，加强备案工作监督

备案事后监督，是指校内备案部门对报送备案的规章制度在具体内容、程序规范以及执行情况予以事后监督，但对规章制度的执行不产生直接影响，充分保证了校内二级部门的自主管理权。在我国现行的行政法规备案规定中，明确要求“备案审查”，全国26个省份都对备案审查的事项作了详细规定。而“备案审查”不适合高校的实际情况，高校授权的校内备案部门通常是学校的某个职能部门，往往与制定主体属于平级关系，两者在工作中应该是相互呼应，形成合力的配合关系，而非上下级关系;学校内部备案部门的主要职责是加强和改进规章制度的管理，并对执行情况予以监督和反馈，而非 “审查”“审批”。另外，高校规章制度备案工作应全程公开、透明，保证师生员工随时都有查阅校内各项现行规章制度的权利，如确实需要对某些内容进行保密，应公开进行解释说明，切实保障师生的知情权。

建立健全高校规章制度内部备案工作是高校制度建设法治化和规范化的重要手段，高校应以内部备案为抓手，逐步形成分类科学、内容完备的制度管理体系，确保各项规章制度能够统一管理、及时公布并有效实施。通过加强校内规章制度的规范化管理，进一步完善高校内部制度体系建设，不断推进高校的建章立制工作，不断推进依法治校、依法治教的进程。

参考文献：

[1]中国社会科学院语言研究所.现代汉语词典（第6版）[M].北京：商务印书馆，2012.

[2]中国历史研究社.信及录[M].上海：上海书店，1952.

[3]郑振铎.晚清文选[M].上海：上海生活书店，1937.

[4]宋大涵.法规规章规范性文件备案工作实用手册[M].北京：中国法制出版社，2003.

[5]邹永贤等.现代西方国家学说[M].福州：福建人民出版社，1993.

[6]沈海星.我国规范性文件备案制度研究—以省级规范性文件备案制度文本为主要研究视角[D].华东政法大学，2008.

[7]刘标.高校规章制度的行政法学分析[J].苏州大学学报（哲学社会科学版），2004（4）.

[8]李功强，孙宏芳.高校规章制度：问题、分析与建议[J].清华大学教育研究，2005（10）.

[9]陈雪娇.论备案制度及其法律性质[J].五邑大学学报（社会科学版），2005（5）.

[10]湛中乐，张水海.法规规章备案问题研究[J].法治论丛，2009（5）.

[11]刘伟.党内法规备案溯源[J].秘书工作，2015（3）.

[12]赵萌，金剑苞.公共治理视角下的高校制度建设研究[J].北京教育（高教），2015（4）.

（作者单位：北京工商大学学校办公室）

[责任编辑：卜 珺]