高校校院两级管理体制下学院财务控制问题与破解

□（湖南农业大学 湖南长沙410128）

随着我国高等教育大众化发展和高校办学规模的急速扩大，校部集中管理的跨度和难度加大。由此，高校管理体制的探索和改革如火如荼开展，“统一领导，分级管理，管理重心下移”的校院两级管理体制应运而生。改革后运行实践发现，高校财务控制的薄弱环节正突出发生在按学科专业设置的下属学院，强化学院财务控制是校院两级管理体制下高校财务内部控制的关键。

一、高校校院两级管理体制下学院财务控制存在的问题

按照高校校院两级管理体制的学校财务管理、分配制度、人事管理、事务管理等全方位的两级分权、重心下移的理念，学院除了原本的教学、科研、学生管理事务外，还承担了财务收支、仪器设备和固定资产管理等内容。高校财务控制的具体程序、方法和措施主要由学院来承担和执行，实际运行工作中存在制度不健全、预算执行不到位、开发创收风险隐患突出、支出审核流于形式、资产管理控制薄弱等问题：

（一）适应新体制的财务及资产等管理制度尚不健全。高校校院两级管理体制下，承担了更多事权、财权的学院制度建设却普遍滞后于改革实践。尽管不少高校的学院已然根据校部要求制定了相应的制度或措施，但大部分制度是基于应付校部内控管理要求，完成任务式，主要控制环节及具体要求不明确，针对性和可操作性不强，或照抄照搬、生搬硬套，或内容笼统、条款简单。

（二）预算执行不到位，教学专项经费被挤占。校院两级管理体制下，高校根据学院的专业设置、学生人数、教学任务等基础数据编制和下达预算总额，再由学院根据日常运行、教学任务及学科发展等编制二次（明细）预算，凸显了学院的自主权。实际执行中，有些学院仅从本院利益出发，往往未能完全按学校发展目标协同推进，突出表现在减少教育教学等工作的资金保障力度，如通过改变、降低或减少教学实习、专业实习、毕业实习的方式和内容，将相关经费挪作学院其他日常开支，甚至用于职工福利、待遇。有关检查和审计工作的结果也发现学院结余经费项目大部分为教学经费、学科经费、专项经费等。此将严重影响教学质量和人才培养质量。

（三）开发创收压力大，自考培训等经济行为风险隐患突出。高校校院两级管理体制下，学院承担了部分学校寻找财源和分担支出的压力。由此，学院一方面通过主办成教自考、在职学位教育、技能培训，以及自考与专项培训结合的长线培训等，开展创收；另一方面，为赢取竞争优势，从招生方式、收费标准、培训授课、考试毕业等重要环节对学生给予优惠和承诺。开发创收带来了极大的学生管理风险、收费政策和财务管理风险、教学风气和学校声誉受损等风险。政府职能单位、国家和内部审计对高校的各类检查和财务及专项审计等工作所发现和处理处罚的违纪违规问题大部分与创收行为相关。

（四）报账票据不规范，财务审核流于形式。一方面有关办公用品、文具、书籍（资料）、餐费等报账票据的金额和品名内容笼统，无明细项目作支撑；来自学校周边个体商户的签单票据报账泛滥，如个体私车的用车票据、小饭店的用餐票据、商铺的购物票据、打印社的复印票据等等，且这些票据的金额往往比较大，其真实性存在嫌疑；另一方面，存在开支标准失控、开支事由不明、审核签字不严，报账票据随意的现象，突出表现在招待费、用车费支出控制不严，差旅报销票据不完整、不规范，专项经费被挤占。

（五）资产使用粗犷，管理控制薄弱。校院两级管理体制下，高校仪器、设备、资产、实验室等购置建设经费大部分来源校部，其使用、管理虽下移至学院，但其权属、经济责任仍属于校部，不少学院资产的管理与学校要求脱节，限于资产清单及卡片管理，由办公室或实验室管理人员保管学校资产部门汇总出具的清单和印制的卡片，而有关设备资产使用的记录要求、大额仪器设备的保养维护规定、管理人员的操作技能等重要控制管理措施却未能得到较好落实，甚至出现资产账、卡、物管理脱节，账实不相符。

二、高校校院两级管理体制下学院财务控制问题的成因

校院权责机制不健全、学院内控意识不强、内部审计作用发挥不力和其他监督力度不到位是高校校院两级财务管理体制下学院财务控制问题的主要原因。

（一）校院权责机制不健全，学院内控意识不强。高校校院两级财务管理体制下，学院具有了较大的财务及事务自主权，但相关的责任约束机制未明确到位。也正是这种情况下，学院管理层逆向选择动机加大，认为内部控制就是一堆手册、文件和制度，有章不循，有规不依，使内部控制制度流于形式，失去应有的刚性和严肃性。工作中，一些学院未能站在学校整体发展的视角，做出有利于全局的决策，而更多的关注经济利益和开发创收，忽视教学、科研和风险隐患，造成无论是资源的配置、使用，还是制度的执行方面往往都较为片面和被动，内部控制在实施过程中缺乏动力，存在先天不足。

（二）内部审计作用发挥不力。内部审计是高校内部控制的重要内容，是对内部控制的再控制。然而高校内部审计作用未能得到较好发挥：一方面，对学院负责人的经济责任审计效果不理想。高校单位负责人普遍采用换届重聘，在换届时，内部审计在规定的短期内对所有单位负责人进行任期经济责任。显然，这种审计无法全面深入，大多流于形式。另一方面，学院经济责任不明确，责任界定和划分困难，尤其是任期经济责任难以界定，不能做出中肯准确的审计评价。

（三）其他监督力度不到位。校院两级管理体制下，许多高校对单位的日常监督主要依靠学校督导团。督导团成员多为学校聘用的退休教师和管理人员，主任由一名在职的处级单位负责人挂名。督导团行使对学校单位的年度目标考核、教学管理及质量、学生管理等工作的督查，而对内部管理的检查方式往往为集中查看单位材料、听取单位领导总结汇报，停留在表层的较多，未能起到实质作用。

三、破解高校校院两级管理体制下学院财务控制问题的对策

高校校院两级管理体制下学院财务控制问题的破解需要完善校院两级权责分配、健全制度建设，强化学院预算和考核、加大审计等监督力度。

（一）进一步探索高校校院两级的权责分配。有关校院两级管理体制改革的专项调研发现，我国高校校院两级管理的改革基本处于“事权下移，财权、人权和重大事权仍然集中在校部”的状态，仍然是一种集权状态。管理学认为：管理的分权不是“全是或者全无的概念”，很难判断某种管理是明确的分权或者明确的集权。因此，高校校院两级管理体制改革理念上要探索“不是应该不应该集权还是分权，而是哪些权力易于集中，在什么样的情况下集权的成分多一点，何时又需要较多的分权”。只有处理好了权限分配，责任明确，才能激发和调动学院管理层的积极性，促进学院管理内控环境的形成。

（二）健全学院财务控制制度建设。制定适应学院财务、资产等管理的制度是建立健全学院财务控制的基础。学院的制度措施应结合教育教学、经济活动、经费状况、管理工作、支出内容等来制定，不应再是指导性的总纲、政策、原则和要求，而是具体的操作程序、措施和方法，应注重针对性、步骤性和可操作性。这样的制度，才能在实际中得到落实和执行，发挥作用。

（三）强化学院层面预算和执行的动态考核。预算管理是单位经济活动的数字化表现，它通过一定的方法和程序对单位各项资源进行科学合理配置，以保证各项活动的正常开展以及保护资产安全，从而提高使用效益。从学院层面而言，一是科学编制二次预算，即学院应在学校财务部门的指导下，根据学院发展计划、年度工作重点、日常运行及职工待遇等，对下达预算进行详细的二次预算，确保预算编制质量。二是严格预算执行，即预算审核通过后，任何单位和个人都不得随意调整和更改，确保预算的权威性、严肃性。学校财务、资产、审计等职能部门应对学院的预算执行进行动态反映和监督。

（四）强化学院经济责任和绩效考核。校部在下放财权的同时落实考核目标和经济责任，明确学院建设发展目标和学院领导的经济责任。一是根据发展目标建立一套科学、完善的学院绩效考核评价体系，实行目标治理，实现财务预算与绩效考核的有机结合。二是建立校长、财务处长、学院负责人的分级管理制度，确保各级经济责任制的切实履行。

（五）加大审计等监督力度。与时俱进，加大内部审计、督导等对学院的工作力度。一是做到学院审计工作常态化、制度化，定期或不定期对学院的财务账目进行抽查和审计，发现问题严肃整改。二是科学开展任期经济责任审计，对学院负责人的经济责任审计可在任中和换岗各阶段交错进行，确保经济责任审计质量，切实发挥审计监督作用。三是开展多方位的监督，督导工作做到既督又导，对学院存在的普遍性、倾向性、易发性、常态性问题进行归类，并在适当的范围内予以公开，形成审计、民主监督的制度环境。