城乡统筹视野下的农村规划实施及管理建议

孔祥春

（陆良县规划局 云南 陆良 655600）

城乡统筹视野下的农村规划实施及管理建议

孔祥春

（陆良县规划局 云南 陆良 655600）

城乡统筹是一种城乡互促共进的城市化发展道路，要求农村发展跟上城市的发展进程，这就对新农村的规划和新农村规划的实施提出了更高的要求。本文立足于国家城乡统筹和大力推进新型城市化的背景之下，通过分析影响农村规划实施的相关因素，结合本地实际情况，从科学规划、科学管理、建立实施的资金保障等几个方面探讨了新时期农村规划的实施机制。

城乡统筹；农村规划；实施管理

引言

农村空间是人们进行生产和生活的场所，在国土规划中扮演着相当重要的角色。为实现城乡统筹发展，推动城乡一体化进程，必须将农业生产发展、自然环境保护及乡村空间秩序建立与维护等问题整合起来考虑。新型城市化强调城乡一体化，要求把新型城市化与社会主义新农村建设结合起来，走城乡统筹的城市化道路。

1　农村建设规划的必要性

1.1减少环境污染，促进经济持续发展

目前，在我国“村村点火、处处冒烟”的现象还比较普遍。在缺乏产业规划引导的情况下，许多村镇上了一些规模小、污染重、技术令量低的小工矿业项目。小煤窑、小矿井、小冶炼厂、小化肥厂、小化工厂等“遍地开花”，造成农村环境污染。据估算，我国重金属污染耕地己经达到3亿亩，污水灌溉污染耕地达3250万亩，固体废弃物堆存占地和毁田200万亩。无序和掠夺性的资源开采方式已经导致了生态破坏和资源日益枯竭，污染了农村环境，破坏了农村资源结构，不利于农村经济的可持续发展。通过农村合理规划，可以对农村资源进行合理配置，重新进行资源的整合利用。

1.2有利于促进农村社会发展

目前乡村的义务教育、社会保障、农村医疗卫生保健、科技进步等问题还没有得到很好解决，农村基础设施建设依然滞后，公共服务供给不足，这大大削弱了小城镇对农村剩余劳动力的吸引力。而有了农村规划后，农村发展和建设的整体框架明确了，乡村可以按照规划的要求有条不紊地进行公共设施建设。便利的生活设施将吸引居民聚集，有利于有线电视、自来水、天然气等现代生活设施的发展和建设，从而使农民享受到城市居民的物质和文化生活方式。农村规划还有利于提高农村人口素质，改善医疗卫生条件，促进农村社会的全面发展。

1.3有利于节约资源

在目前没有进行农村规划或规划实施不好的乡村，耕地被占、水资源浪费、能源利用效率低下的问题普遍存在。将村镇发展纳入农村整体发展的中长期规划后，政府一方面可抑制许多自发小集镇的产生，引导生产活动在规划的产业区进行，引导农民到小城镇感居民小区内来进行住宅建设，形成良性发展的建设局面，从根本上减少将来的重复建设面，减轻政府拆迁费用支出的负担量；另一方面，农民逐步被引导到居民小区居住以后，将可成倍节约非农建设用地，使人均拥有土地不再减少，同时还可有效提高集镇土地的应用价值，让土地成为集镇发展的主要融资渠道。

2　目前我国农村规划实施和管理现状和存在的问题

当前，国家尽管在法律层次上确定了农村规划管理的要求，但仍缺乏实施细则。城乡规划实施是一个长期的过程，村庄建设更是如此，规划管理不规范甚至不合法，规划实施面临缺乏路径引导的窘境。具体如下：

2.1规划缺乏监督机制，管理机构和人员不足

目前，县乡财政的窘迫使得乡镇级村镇建设管理机构的生存和发展存在困难。根据相关数据分析可以发现，全国有1/4的乡镇都未设立建设管理机构，平均每个建制镇只有1.36个建设助理员，每个集镇只有0.83个。这样薄弱的机构和人员难以胜任繁重的村镇建设管理工作。此外，在不少地方，行政干预代替规划工作法定程序，不遵守城乡规划约束规定的现象仍存在，违反规划、盲目建设的现象时有发生，以致造成建设程序混乱和资源浪费，直接阻碍着农村文明程度的提高，制约着城乡一体化进程的发展和乡村城镇化的步伐。

2.2政府对农村建设和发展缺乏目标和统筹规划

目前，我国农村建设缺乏目标，农民自发建设和发展得不到有效管理。一些地方的交通、镇建等职能部门没有远景发展规划，对农村的发展不进行专题论证规划，而是一概唯上；国土部门讲“要严格控制非农建设用地”，但在实际工作中，既不知哪里要建镇，也不知哪条道路要拓宽，农民用地只要交足了钱就批；电力、电讯、电视、环保等部门缺乏整体发展意识。还有一些地方政府一味追求政绩，大上“村级镇”，广修“民心路”。上述各方面原因加剧了地方不批乱建，少批多建，东批西建的无序建设局面。

2.3农村建设规划的科学性、权威性差

目前，全面、系统、有预见性和权威的农村建设规划还没有形成。地方规划部门的一些规划不是以科学为基础，以至于规划是规划、建设是建设。在农村建设规划方面，缺乏有资质的权威规划机构和资深专家，规划人才短缺。这使得农村建设还存在一定的盲目性，一些地方甚至出现了历史文化遗产的开发性破坏。

2.4农村经济条件和农民收入水平的限制

农村规划得不到有效地实施，经济条件的限制是一个非常重要的因素。当前农村的劳动力水平相对比较落后，农村的科学技术发展水平和耕作方式也比较落后，这就对农村的发展产生了影响，导致农村的经济发展水平相对不高，农民的人均净收入甚微，而要实现农村规划，资金需求很高，农民微薄的收入无法满足这个需求。这就成为了当前农村规划不能有效实施的一个重要原因。

3　农村规划和管理的原则与建议

3.1建立管理专职机构，加强部门的综合协调

对农村建设规划的编制和实施，涉及多家单位，没有一个权威性很强的部门进行综合协调，很难达到预期目的和效果。因此，有必要建立农村规划建设综合管理专职机构，行使一定的农村规范建设综合管理职能。城市规划部门要确定好城区发展目标，编制好城区中远期发展规划，为农村建设规划的编制提供导向依据。城建部门要拿出本地农村集镇的建设规划，对农村中心镇、乡级镇、产业村级镇的设置数量、规模及地点要有明确的规划方案和规划图纸。计划发展局、乡企局、经贸局要搞好工贸产业发展的布局规划。国土部门要指导乡村搞好居民小区建设规划。总之，凡涉及到的职能部门都要拿出各自的农村建设行业规划，以便整个农村建设规划的综合协调，科学编制。具体体系见图1。

图1　城乡统筹下农村规划体系

3.2统筹规划要因地制宜，明确发展目标

农村建设规划的首要问题是目标定位。农村发展的目标定准了，符合地方发展的要求，才能使规划付诸实施，否则会出现反复修改，难以实施的不良后果。因此，农村建设规划首先要因地制宜，明确发展目标。不同地方有其具体情况，必须结合本地的交通区位、人口密度、资源特点、产业现状、市场状况、城镇发展状况、投融资等因素，预测今后几十年的发展趋势，从而确定一个中长期发展目标。对主导产业的规划，要依据本地已有产业的资源、人才、市场优势和未来新型产业对本地社会经济发展的趋势去确定未来主导产业的发展框架。然后根据这些情况来确定目标，确定规划的内容。

3.3加大宣传力度，系统规划科学合理

农村规划是一项庞大的系统工程，涉及国家、地方、农民各级，需要政府职能部门、各投资主体的配合，没有一个社会共识，再科学的规划也难以实现。规划建设的目的是为了更好地建设，更快地发展，它符合社会发展的方向，符合人民群众的愿望，体现了区域的文明程度。因此，编制农村建设规划必须科学规范，确保质量，力求做到预见性、客观性、实用性。农村建设规划从定位上科学把握难，从内容上涉及范围广，对于地方来说是个新课题，因此必须请权威科研院所或规划编制权威机构的有资质的专家承担。农村建设规划应通过有资质的专业机构和资深专家的考察论证、规划设计，才能一步到位，得以实施。

3.4建立农村建设规划专项资金

农村建设规划工作量大，业务性强，编制费用高。无论要哪个部门独立承担，都将无法承受。因此只有由政府解决所需费用，才能变理论为现实，变设想为规划。首先，要加大国家的财政支持，加强农村基础设施的建设投入。其次，可以采用金融贷款和引进私人与民间投资相结合的方式，扩大农村建设资金的来源。鼓励银行构建金融信贷支撑体系，建立农村资金的良比循环机制，为新农村建设提供银行金融支撑。同时，吸引人民间或私人投资，并建立一种立足于市场的社会资本利用机制，因势利导，加强市场化与社会利益和农村公共产品的平衡机制的建立，从多种渠道解决农村建设的资金支撑问题。

4　结语

总之，在城乡统筹下实行农村管理与规划的最终目的是实现农村居民和城市居民共同过上小康生活，享有平等的权利、均等化的公共服务、同质化的生活条件，推进城市化进程与城乡社会的整体发展。因此，要想推动农村综合发展，就要坚持以人为本，依靠必要的政策法令予以适当规范，做好农村规划与管理工作。

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[3]金志强.城乡统筹背景下村镇建设规划管理的实践与思考[J].科技创新与应用，2014（24）：78.

TU982.29

A

1673-0038（2015）18-0172-02

2015-4-15

孔祥春（1969-），男，1995年于原云南工业大学城市规划与建筑设计专业三年专科毕业，1999年9月参加云南省监理工程师岗位培资格训并取得岗位资格证，同年12月参加云南省建设厅标准定额处预算资格考试并取得预算执业资格证，2005年7月被认定为施工管理专业中级职称，2007年参加全国二级建造师考试并取得二级建造师职业资格，主要从事规划管理工作。