城中村改造的人本尺度与福利平衡：基于森的可行能力理论

鲍海君，叶群英（浙江财经大学城乡规划与管理学院，浙江 杭州 310018）

城中村改造的人本尺度与福利平衡：基于森的可行能力理论

鲍海君，叶群英
（浙江财经大学城乡规划与管理学院，浙江 杭州 310018）

研究目的：探讨城中村改造中原住民和外来租客的福利水平，为平衡和改善福利效应提供借鉴。研究方法：基于阿马蒂亚·森的可行能力理论，以城中村现行补偿缺陷为出发点，运用功能性活动分析，从人本尺度和福利平衡两个角度探索。研究结果：城中村外来租客被排除在利益主体之外，原住民的福利模式陷入效用化的单一经济补偿陷阱，总体福利补偿存在较大缺陷，亟需进一步提升和完善补偿机制。研究结论：拓宽改造补偿对象，把外来租客纳入福利补偿主体之内；采用多维福利补偿模式，以提高人的可行能力为重点，最终促进城中村改造和城镇化的协调发展。

土地管理；可行能力；人本尺度；城中村；福利平衡

1　引言

城镇化的快速发展，既需与城市经济增长互动，又要依赖城市空间的扩充。城市空间的扩充有两种途径，即增量土地开发和存量土地再开发。根据Northam的“S”型曲线，城镇化进程分为三个阶段，即城镇化水平较低且发展缓慢的初始阶段、城镇化水平急剧上升的加速阶段、城镇化水平较高且发展平缓的最终阶段［1］。初始阶段，城市空间低速扩张，增量土地开发缓慢；加速阶段，城市空间快速扩张，增量土地大规模开发；最终阶段，城市空间逐渐趋于稳定，主要是存量土地的再开发。在中国城镇化加速发展阶段，大规模开发增量土地带来了诸如低密度城镇发展、城市蔓延、土地城镇化快于人口城镇化等种种问题。人多地少的国情决定着中国既要保障城镇建设空间，又要稳定农地数量确保粮食安全。因此，存量土地再开发已成为城镇化加速发展阶段的战略选择［2］，党的十八大和国家新型城镇化规划均提出要着力推动棚户区及城中村改造。

城中村改造是一项复杂的系统性工程，涉及土地利用调整、拆迁补偿、民生保障、基础设施建设等各个方面，受到学术界和社会各界的广泛关注。目前学者们分别从城中村形成原因［3-4］、改造模式［5-6］、利益分配［7-9］、融资方式［10-11］等方面进行了大量研究，为城中村改造提供了工具性框架和策略性建议，但现有文献主要基于“物”的分析，对城中村“人”的研究相对缺乏，特别是对受城中村改造影响的人员福利问题探讨匮乏。事实上，城中村改造对原住民和外来租客两大社会底层群体均产生了深刻影响，只有对他们的权利和利益进行妥善处理才能顺利推进改造工作。

本文拟引入阿马蒂亚·森（下文简称森）的可行能力理论，结合城中村改造现状，从两个层面对原住民和外来租客两大社会底层群体进行研究：一是补偿的人本尺度，包括城中村改造补偿主体的不完整性，以及城中村原住民的转型瓶颈；二是补偿的福利维度，传统上仅关注经济补偿单一维度，本文从生活状态和基本可行能力等多维度［12］来衡量两大社会底层群体的福利状况。

2　可行能力理论与城中村改造的人本尺度

2.1可行能力理论

作为福利经济学的先锋人物，森认为传统的福利经济学主要是由功利主义经济学家所创立和发展的，而功利主义者关心的是社会的总效用，忽视了总效用的分配［13］。森批判了“新福利经济学”强调的“帕累托比较”标准，认为这一标准不涉及任何分配问题［13］。对于罗尔斯的正义论，森肯定了其可取之处并进一步超越和发展，强调了个体的自由权应与收入、效用等同。自由和权利在现实生活中到底在多大程度上能够实际拥有、使用和应该拥有，森对此提出了可行能力概念。

森指出：“一个人的可行能力指的是此人有可能实现的、各种可能的功能性活动的组合。可行能力因此是一种自由，是实现各种可能的功能性活动组合的实质自由（或者用日常语言说，就是实现各种不同生活方式的自由）。”［14］由此可见，可行能力不仅包含一个人所具有的实质自由和基本权利，同时包含着实际生活中的丰富内容，可以作为个人生活质量、经济进步和社会发展的评价体系，也可以提供效率与公平问题的解决途径，即简单概括为功能和能力两方面的内容。功能反映已获得的福利，具体指个人所处的生活状态，如舒适的居住环境、良好的工作机会、积极的心理状态等；能力反映的是潜在的或者可持续发展的福利，具体是指在现实生活中拥有做出选择的机会和自由［12］。一个人所拥有的选择机会和选择自由以及未来的可持续发展权，是衡量人们生活质量高低的重要表现，也是表明个人福利状况的重要因素。

可行能力理论既包含了多维福利观，又包含了平等理论。多维福利观强调的是人的全面提升和发展，在城中村改造中即意味着要注重“民生为本”的福利补偿，一切从人的实际需求角度出发。平等理论主张在人际异质性下的平等［15］，人与人之间存在不可否认的差异性，必须在异质性下考虑平等问题。城中村改造中的两大底层群体——原住民和外来租客，作为补偿主体应差别对待，但不能偏离平等的基本尺度。综上，森关心的不是人们所拥有的物质财富或者收入状况，而是从中获得的自由，以及反映自由的可行能力，延伸到城中村改造中即为福利平衡和人本尺度问题。

2.2城中村改造的人本尺度

从可行能力视角分析城中村改造中的福利平衡，可以实现从“物”到“人”的转变。可行能力理论中的平等并非绝对的平等，而是在考虑异质性下的平等。人的异质性表现在很多方面，不管是与生俱来的先天特性，还是后天培养的能力以及生长的社会环境都因人而异。因此，在评估平等主张时应考虑异质性存在的事实。在城中村改造过程中，异质性体现在利益主体的身份、地位、权利等差异，故在利益博弈中就存在分配差异性。因此，要实现改造中的利益平衡，应以人们实际享有的生活和现实拥有的发展自由为基础，发展人的可行能力，顺应人的发展要求，解决不平衡问题。

2.2.1外来租客的尴尬处境 外来租客构成了城中村的较大人口数量，给城中村带来了无限活力。从个体微观层面分析，外来租客丰富了城中村的生态群落，让不同生活经历的群体在城中村场域得以交流，利于文化交流和社会发展；外来租客突破了原住民的工作意愿和技能限制，弥补了城镇化进程中生活方式改变带来的功能性缺陷，对城中村原住民身份转变起到缓冲作用。从社会宏观层面分析，外来租客主要从事建筑业、制造业、服务业等劳动密集型产业，为社会做出巨大贡献，创造了大量财富；外来租客已成为一支流动性强、规模大、具有现代技能的建设生力军，而当经济萎靡时又可以转回农业生产，极大促进了生产要素的合理配置和优化组合；外来租客扮演了跨越工农业之间的一个群体，成为城乡之间的沟通桥梁，缩小了城乡差距，创造了解决城乡二元经济结构新途径。城中村一旦进行改造，这部分人群即面临各方面损失：（1）租赁损失，难以找到低租金住房，同时已付的租金会成为沉没成本；（2）经营损失，在城中村中进行的小规模经营难以为继；（3）社会资本损失，已经形成的熟人社会环境和人脉资源被打破和终止；（4）搜寻成本，寻找新的安置点浪费大量的时间、人力和物力成本；（5）适应成本，找到新的落脚点需重新建立社会关系和适应新环境。

该群体为城镇化发展做了巨大贡献，但由于各种制度的限制，被排除在城镇正式体制之外，只能寄居于低生活成本的城中村。如今城中村改造已成趋势，这部分人群的工作和生活将面临危机，但对于促进城市经济发展和提高城镇化水平，该群体是至关重要的。城镇的发展离不开这些外来租客，而城中村的改造又无法使他们进城定居、共享城市发展繁荣。因此，城中村改造要给予该群体相应的补偿，让每个阶层群体都能得益于城市发展，从而实现城镇化的真谛。

2.2.2城中村原住民的转型困境 城中村改造对于原住民而言，重心不应仅聚焦于经济补偿问题，而是在居住环境改善的同时实现真正的市民化。经过城中村改造，原住民的身份、意识、生活行为和生产方式都面临极大的改变，并要经过一个循序渐进的适应期。在此期间，原住民会因为无法快速融入城市生活，表现出迷茫、焦虑、空虚，甚至对生活前景没有信心［16］。这是原住民融入城市的必经之路，需要不断完善软件环境，逐步引导他们走出困境。除了身份转变困境外，另一转型困境便是社会保障问题，仅以安置补偿和货币补偿难以维系日后持续的保障功能。因此，提高原住民自身发展能力来自由选择日后的生活，达到可持续性发展实为必要。

2.2.3人本尺度的异质性 外来租客虽然和城中村原住民紧紧联系在一起，两个群体相辅相成，相互依赖生存，但其中也存在着巨大的差异性（表1）。

表1　外来租客和城中村原住民差异性Tab.1 The differences of the tenants and the residents

上述种种差异表明了外来租客和原住民的异质性，但是异质性并不等同于不平等性，只是说明在讲究平等性时要考虑异质性的存在，并不能因为异质性的存在而否定平等性，即对城中村原住民和外来租客都应该进行福利补偿，只是在异质性的基础上，福利补偿的层次、深度、侧重点不同，要根据不同群体的实际情况和实质性需求，对应给予不同的福利补偿，这样才能达到改善生活、提升品质、满足实际生活发展的需要，同时也体现真正的人本尺度。

3　城中村改造的福利平衡与可行能力提升的维度

3.1城中村改造的利益博弈与补偿陷阱

3.1.1城中村改造的利益博弈 传统的城中村改造注重的是财务平衡和利益平衡，而忽略了权利、自由以及其他非效用因素，也因此产生了一系列的社会矛盾和冲突，阻碍了城中村改造的进程，主要表现在地方政府、开发商以及村民和村集体之间的利益博弈，而这些博弈的过程都围绕经济利益而转动，忽视了最本质的“人”的能动性，并排斥了在城中村中占有较多人口的外来租客的利益保障，不符合实际生活中人的可行能力追求和发展（图1），而围绕经济补偿的利益博弈往往出现此消彼长的现象，无法增加总体福利。

图1　相关利益主体的利益关系Fig.1 The relationship of stakeholders

3.1.2城中村改造补偿陷阱 （1）城中村原住民的补偿陷阱。对于原住民的经济补偿，当前已陷入“改造困难—提高补偿—改造困难”的怪圈。出现这种现象的原因主要有：①经济补偿有保证，力度大小不均衡。补偿的不均衡性体现为纵向不均衡和横向不均衡。纵向不均衡是指同一地区不同时期进行拆迁所给予的补偿往往差距很大，甚至可能达到几倍之多。横向不均衡是指同一地区同一时期进行拆迁，但由于潜在的利害关系，补偿的标准和额度前后不一，这往往容易引起拆迁矛盾和冲突。②再就业培训少，村民二次择业难。经过城中村改造后，村民往往失去了土地，不得不面对生活和生产方式的改变，选择其他工作来维持生计。现实情况往往是这部分群体由于自身文化程度、年龄和技能的限制而无法实现就业转移，且面向他们的就业、创业培训机会少，进行二次择业困难重重。因此，村民会提高补偿要求，进一步阻碍改造进程。 ③经济发展形式单一，食利阶层易滋养。改造后的城中村村民选择再就业的数量较少，往往依靠住房出租和股权分红。这种主要靠租金收益和股份分红的发展模式给村民市民化进程提供了一个缓冲空间，但这是一种持续性较差的发展模式，会助长食利阶层的力量，不利于市民化的健康持续发展。短期巨额经济利益的补偿，加上村集体经济分红，在一定程度和一定期限内的确改善了原住民的生活，但因过分强调单一维度的经济利益补偿，往往发生拆迁冲突现象，并陷入补偿陷阱。这说明一元主义的经济利益补偿已难以解决现有的改造困境，根据要素递减规律，超过一定收入水平，经济补偿对村民的满足程度并不能随之提高，不符合城中村改造中福利的平衡性。城中村的改造应是“以人为本”的改造，是注重民生的改造，因此人的全面可持续发展和人的选择自由和选择权利才是正确的方向。（2）外来租客的陷阱。2013年中国城镇化率已达53.7%，其中包括近2亿的农民工，即寄居在城中村的外来租客［17］。外来租客被统计进名义城镇化率，却无法真正享受到城市集聚效应带来的收益，仅充当了分子的数值形式，缺乏城镇化的实质内容。原住民因为失去土地而获得了城市福利补偿，但租客没有任何补偿的机会，大多是过着代际分工的半工半农生活，对未来是否能够扎根城市，没有任何的保障［18］，大部分最后只能重返农村。而城镇化的真谛是通过集聚效应带来的规模报酬递增，创造出越来越多的非农就业机会，吸纳农村人口进城定居，以降低农村人口在总人口中的比重［17］，而上述现象显然是违背了城镇化的真实意图。外来租客不仅支持了所在地区产业的可持续发展，更为原住民提供了租房经济收入。改造后原住民无法快速实现就业转移，此时外来租客为原住民提供了过渡期间的经济来源。两者属于互利共生的关系，如果改造后外来租客的福利下降到不得不“逃离”城中村，那么原住民的福利也会因此而受影响。

3.2功能性活动分析与城中村改造福利的平衡

3.2.1城中村改造中的功能性活动分析 森在20世纪后期提出了可行能力方法框架，通过考察收入水平、居住条件、健康状况、教育和知识状况、社交状况、心理状况6个方面的功能性活动，总结了5种工具性自由：政治自由、经济条件、社会机会、透明性保证和防护性保障。森虽然对这6种功能性活动进行了观察，但并未明确指出哪些功能性活动可以作为衡量福利状况的指标，本文结合中国国情以及各地城中村改造的实际情况，选择教育、社区文化、心理因素三方面结合可行能力对改造补偿福利作拓展分析，由于经济收入、社会保障体系和居住条件本身就是目前城中村改造关注的重点，因此这三方面作为福利组成就不予具体展开［19-21］。

（1）教育是不可或缺的福利功能性活动。教育可以说是一种社会自由，是一种争取社会机会的自由。改造后的城中村原住民从此就由农村劳动力流进非农业就业市场，在这个身份和职业双改变的环境下，教育是必不可少的辅助转变工具。一方面，参与创业、就业培训可以提高职业技能，提升就业竞争力；另一方面，通过其他教育培训可以更加有效地参加经济和政治活动。外来租客也同样有着教育需求，通过教育提高立足城市的可能性。通过教育提升各方面的能力和素质，增强自助能力和自我保障能力，以及影响这个世界和贡献这个世界的能力，这才是最本质的实质自由，但这难以直接用物质财富来进行效用化衡量和评价，在实际改造中往往不被重视。所以，在改造中应该把教育作为福利的一种，重视教育对未来可持续生活的作用。

（2）社区文化是福利功能性活动的重要组成部分。改造后原村集体组织就转化成了社区，原有的经济关系、社会关系有一定程度的改变，此时亟需重塑社区文化提高生活质量。良好的社区文化可以增强居民归属感，特别是当前城中村居民还存在阶层认同感的时候［22］，更加需要社区文化来找到身份改变的自信。社区文化包括环境文化、行为文化、制度文化、精神文化等。环境文化对城中村被改造者而言具有较大的改变，从之前的脏、乱、差的环境转变成整洁、美丽的环境，需要培养自律意识，养成良好的生活习惯。行为文化主要是通过相应的各种活动来增强社区凝聚力，增进彼此之间的感情。制度文化也至关重要，由熟人社会关系约束到讲究现代制度文明的改变，要形成规范的规章制度。精神文化主要指人的精神状态、精神面貌，这与日后的生活状态和生活质量息息相关。社区文化虽然也不能用直观的效用数据进行评判，但对改造后的居民生活息息相关，应引导和培养原住民和外来租客良好的社区文化，增强适应和融入能力。

（3）心理因素是主观能动性的福利功能性活动。幸福感和自我认同是个体的主观感受，又是一个人所获福利的重要内容。幸福和收入之间并不是一个绝对正向发展的关系，在一定收入水平下，快乐随着收入的增加而增加，但超过一定水平后，就出现了“幸福—收入”悖论的中国模式［23］。改造后，城中村原住民的身份、地位、生活方式、人际关系、收入等都有了较大的改变，生活水平也在一定程度上得到了提高，但幸福感的提升较慢。改造后往往增加了无业游民的数量，产生诸如炫耀性消费等不良现象，工作动力不足，生活空虚且无充实感。改造后，租金的高企往往打击了外来租客落脚于城市的信心，进一步阻碍了对自我身份的认同感，以及对日后美好生活的向往。幸福感和自我认同是评价个体福利的重要标准，因此，在城中村改造中，对心理的引导有助于减弱原住民和外来租客的心态不平衡，最终利于整体福利水平的提升。

3.2.2福利平衡与可行能力提升的维度 （1）异质性下的差异补偿。面对城中村改造中的两大底层群体——城中村原住民和外来租客，补偿应该予以区别对待。在改造中，城中村原住民是重点的补偿对象，这部分群体往往有较多的货币补偿，还有村集体留用地的股份分红，经济收益较多，甚至产生拆迁一夜致富的现象。对于该群体而言，补偿的重点应该转向对“人”的未来发展，提高各方面的能力以增强对未来选择的自由。对于外来租客群体，不能忽视他们的存在性以及所做的贡献，直接免去他们的发言权。外来租客作为城中村一份子，理应获得一定的权益和保障。因此，对于城中村中的两大底层群体，应该在考虑异质性的基础上进行差别阶梯式补偿，给予不同的福利补偿方式和补偿额度。（2）人本尺度下的多维补偿。随着人们眼前的财富水平距离参照水平越来越远，其价值的边际变化量将不断减少，即离参照点越远的增量对于人们的吸引力就越小［24］。这说明，当经济利益达到基准值后，再增加经济补偿的效用增量是递减的，此时经济利益补偿并不能带来效用最大化，需进行其他方面的福利补偿，尤其是文化、健康和心理需求的改善。由于改造后生活水平普遍提高，容易造成悠闲懒散的生活状态，一个有效的解决办法就是在人本尺度下发展多维度的福利补偿措施。综上所述，要提高实现新的生活和生产方式的自由，就要加强提升人的可行能力来达到福利平衡，具体如表2所示。

表2　两大群体福利补偿与提升维度Tab.2 The two groups of welfare compensation and promotion dimension

4　结语

本文基于阿马蒂亚·森的可行能力理论，运用功能性活动分析了城中村原住民和外来租客在城中村改造过程的福利状况。研究表明，现行政策关注“一个群体”、实施“一元补偿”，与新型城镇化的要求背道而驰。因此，应以提高城中村“人”的可行能力为重点，采用多维福利补偿模式，拓宽福利补偿对象，完善城中村改造的补偿机制，从而促进城中村改造协调发展。

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（本文责编：仲济香）

The Humanistic Scale and Welfare Balance in the Reconstruction of Urban Village based on Sen.'s Capability Theory

BAO Hai-jun，YE Qun-ying
（School of Urban-rural Planning and Management， Zhejiang University of Finance & Economics，Hangzhou 310018， China）

The purpose of this paper is to explore the welfare level of the local residents and the tenants during the reconstruction of urban village， which provides references for balancing and improving the welfare. Based on Amarty Sen.'s theory of capability， this paper analyzed the current compensation policy in the urban villages and studied the humanistic scale and welfare balance with functional activities. The results indicated that the tenants were excluded from the stakeholders and the welfare model of local residents only concentrated on economic compensation. This welfare compensation needs further improvement. This study confirms that it is necessary to put the tenants into the group of compensation and use a variety of welfare compensation models， which will greatly promote the welfare of balance， and ultimately contribute to the overall development of urbanization.

land administration； capability； humanistic scale； urban village； welfare balance

F301.2

A

1001-8158（2015）11-0025-07

10.11994/zgtdkx.2015.11.004

2015-04-20

2015-10-24

全国教育科学“十二五”规划课题国家社科基金项目“失地农民创业培训机制及政策支持系统研究”（CKA120160）。

鲍海君（1977-），男，浙江台州人，博士，教授。主要研究方向为土地经济与政策。E-mail： baohaijun@sina.com