中国农产品质量安全可追溯体系建设现状及问题研究

曹庆臻

农产品质量安全不仅关系到公众的身体健康和生命安全，也关系到国家发展和社会稳定，具有重要的现实意义。2007-2010年、2012-2015年八年间的中央一号文件都对农产品质量安全工作提出明确要求。目前，中国农产品质量安全水平整体稳定向好，在2014年农业部组织开展的质量安全例行监测中，蔬菜、畜禽产品和水产品的监测合格率分别为96.3%、99.2%和93.6%。但是，一些农产品质量安全事件，如2010年海南毒豇豆，2011年双汇瘦肉精、河南毒韭菜、江苏西瓜膨大剂，2012年肯德基白羽鸡，2013年湖南镉大米、上海黄浦江松江段死猪、山东毒生姜、江苏假羊肉等，对农产品质量安全带来了巨大挑战。

农产品质量安全贯穿“从田间到餐桌”的整个供应链，包括生产、加工、流通和消费等多个环节。外部性、各环节之间信息不对称和责任不可追溯造成的市场失灵是导致农产品质量安全问题的重要原因。20世纪90年代，欧盟为应对陆续爆发的农产品安全事故，特别是疯牛病危机，开始引入可追溯制度。随后，美国、日本、加拿大、澳大利亚等国也开始相关研究。目前，在国家范围内建立农产品质量安全可追溯体系已成为一种发展趋势，通过建立农产品质量安全可追溯体系，以加强农产品质量安全控制的格局正在逐步形成。

农产品质量安全可追溯体系贯穿农产品的全链条，可有效破解各环节之间信息不对称问题，建立起各环节的质量信息互通机制和质量安全责任潜在惩罚机制。因此，建立农产品质量安全可追溯体系有利于实现质量问题农产品召回、农产品质量安全事件追责，进而保障农产品质量安全，是构建国家农产品质量安全体系的重要组成部分。2007-2008年中央一号文件要求建立、健全农产品可追溯制度，2010-2013年中央一号文件均提出了农产品质量安全可追溯建设相关要求，包括健全农产品标识和可追溯制度、推进农产品和出口农产品质量可追溯体系建设、健全农产品质量安全和食品安全追溯体系等。2013年12月，中央农村工作会议明确提出“要形成覆盖从田间到餐桌全过程的监管制度”，“抓紧建立健全农产品质量和食品安全追溯体系，尽快建立全国统一的农产品和食品安全信息追溯平台”。农产品质量安全可追溯体系对于增强消费者农产品安全消费信心、提高农产品生产经营者管理水平、提高职能部门农产品质量安全监管水平、提高中国农产品的国际竞争力、促进现代农业产业体系发展具有重要意义。

可追溯的含义及内容

可追溯性是可追溯体系的重要特征。国内外食品（农产品）行业各类标准对可追溯性定义表述不一，但有相同点，一是可追溯性为一种能力，二是可追溯性涵盖范围为从始端到终端，三是可追溯性内容包含质量安全相关的各类信息。如国际食品标准委员会（Codex）将可追溯性定义为“追踪加工、储运、流通等任何过程的能力，以保持食品供应链信息流的完整性和持续性”。中国《农产品追溯编码导则》（NY/T 1431-2007）中定义为“从供应链的终端（产品使用者）到始端（产品生产者或原料供应商）识别产品或产品成分来源的能力，即通过记录或标识追溯农产品的历史、位置等的能力”。

可追溯体系是可追溯性的实现载体。国际食品标准委员会（Codex）将可追溯体系定义表述为“食品市场各个阶段的信息流的连续性保障体系”，包括信息可追溯性和产品的可追溯性。Elise Golan认为可追溯系统是对某种产品或者产品特性在整个供应链体系中进行追踪记录的体系，并提出了衡量可追溯体系的三个维度，即深度、宽度和精确度。宽度指系统所包含的信息范围，深度指可以向前或向后追溯信息的距离，精确度指可以确定问题源头或产品某种特性的能力。中国物品编码中心将可追溯体系定义为“采用商品条码（EAN/UCC）系统对食品原料的生产、加工、储藏及零售等供应链各个环节上的管理对象进行标识，通过条码和人工可读方式记录信息，一旦食品出现卫生安全问题，可以通过这些标识追溯到问题食品的源头”。通过对可追溯的相关定义，结合农产品供应链的实际情况，我们可以将农产品质量安全可追溯体系定义为：对农产品的生产、加工、流通、销售等环节进行详细的数据收集和记录，建立整个农产品供应链信息库，应用现代信息技术对信息库数据进行管理，实现农产品供应链环节有记录、信息可查询、流向可跟踪、责任可追究、产品可召回、质量有保障，形成覆盖整个农产品供应链的溯源体系。

从内容看，农产品质量安全可追溯体系包括两个方面。一是技术体系，就是利用现代信息管理技术给农产品标上号码、保存相关的管理记录，能够追踪农产品从生产、加工、流通和销售整个过程的相关信息系统。主要包含标志、数据存储、数据采集和传递、信息查询等内容。二是制度体系，即通过制定相关制度保障追溯系统规范持续运行。

中国农产品质量安全可追溯体系建设现状及问题

（一）中国农产品质量安全可追溯体系建设现状

2002年，中国开始推动农产品质量安全追溯体系建设。2002年12月，农业部专门成立农产品质量安全中心。农业部、商务部、原国家食品药品监管局、国家质检总局、国家出入境检验检疫总局等单位和各地方政府都进行了相关工作，在制度构建和完善、试点追溯体系建设实践等方面取得了一些进展。

1.农产品质量安全可追溯体系相关制度建设

（1）相关法规

农业部2006年6月发布《畜禽标识和养殖档案管理办法》，为“国家实施畜禽标识及养殖档案信息化管理，实现畜禽及畜禽产品可追溯”提供技术支撑。为配套《农产品质量安全法》， 2006年11月发布《农产品包装与标识管理办法》、《农产品产地安全管理办法》。2012年发布《关于进一步加强农产品质量安全监管工作的意见》（农质发[2012]3号），提出“加快制定农产品质量安全可追溯相关规范，统一农产品产地质量安全合格证明和追溯模式，探索开展农产品质量安全产地追溯管理试点”。2011年，商务部《关于“十二五”期间加快肉类蔬菜流通追溯体系建设的指导意见》（商秩发[2011]376号），要求“加快建设完善的肉类蔬菜流通追溯体系”。

各地根据工作实践也出台了一些地方性法规，如上海市2001年发布《上海市食用农产品安全监管暂行办法》（2004年修订），要求“生产基地在生产活动中，应当建立质量记录规程，保证产品的可追溯性”；甘肃省2014年1月发布《甘肃省农产品质量安全追溯管理办法（试行）》等。

（2）相关技术标准

2007年9月，农业部发布《农产品产地编码规则》和《农产品追溯编码导则》，2009年4月发布《农产品质量安全追溯操作规程通则》以及水果、茶叶、畜肉、谷物4大类产品操作规程，2011年9月补充发布蔬菜等产品的操作规程。目前，《农产品追溯信息系统设计指南》《食用农产品质量安全合格证明管理办法》《农产品质量安全追溯管理规范》等标准正在制定中。

2002年7月，国家质检总局发布《EAN-UCC系统128条码》（GB/T 15425-2002），2014年9月修订发布《商品条码 128条码》（GB/T 15425-2014），并于2015年2月实施。2004年6月发布《出境水产品追溯规程（试行）》、《出境养殖水产品检验检疫和监管要求（试行）》，应对欧盟从2005年开始实施的水产品贸易可追溯制度。2005年12月发布《良好农业规范（第1部分）：术语》，至2014年6月，发布《良好农业规范（第27部分）：蜜蜂控制点与符合性规范》，共27部分，并将继续为农产品生产阶段提供技术标准。2009年9月，发布《饲料和食品链的可追溯性体系设计与实施的通用原则和基本要求》。

中国物品编码中心采用全球通用的物品编码、商品条码和射频等识别技术实现食品安全跟踪与追溯，2004年6月，发布《牛肉产品跟踪与追溯指南》《水果、蔬菜跟踪与追溯指南》等。

（二）农产品质量安全可追溯体系实践

2003年，国家质检总局启动“中国条码推进工程”，推动采用EAN-UCC系统。2003年8月，科技部启动国家863计划“数字农业技术研究与示范”重大专项，围绕数字农业重大技术、重大系统、重大产品进行研究开发，为农产品质量安全可追溯体系建设实践提供重要的科技支撑。自2004年开始，国家质检总局、农业部、食品药品监管总局、商务部等开展不同农产品领域的质量安全可追溯体系建设试点，部分基础条件良好的地方政府和实力雄厚的企业也依托试点或依靠自身实力开展农产品质量安全可追溯体系建设，取得了较为丰富的实践成果。

（1）国家层面农产品质量安全可追溯体系建设

国家质检总局下属单位中国物品编码中心，从实施“中国条码推进工程”以来，在全国建立了100多个产品质量安全追溯应用示范基地，覆盖肉禽类、蔬菜水果、加工食品、水产品、医疗产品及地方特色食品等多个领域，如在陕西建立“牛肉质量与跟踪系统”，在北京建立金维福仁清真食品有限公司“牛肉产品跟踪与追溯自动识别技术应用示范系统”，在上海建立“上海超市农产品查询系统”，在山东寿光建立“蔬菜质量安全可溯源系统”，在广西建立“米粉质量安全跟踪、追溯与监管体系”等。

农业部自2004年实施“城市农产品质量安全监管系统试点工作”，开展了农产品质量安全追溯体系试点建设，试点探索建立种植业、农垦、动物标识及疫病、水产品四个专业追溯体系。2006年开始，农业部在四川、重庆、北京和上海四省市进行试点标识溯源工作。2006年以来，农业部优质农产品开发服务中心在全国八个省市开展种植业产品质量可追溯制度建设试点，建立“农业部种植业产品质量追溯系统”。2008年以来，农业部农垦经济发展中心建立“农垦农产品质量追溯展示平台”，在米面、水果、茶叶、畜肉、禽肉、蛋类、水产品等七类农产品建立农垦系统质量安全可追溯系统。2010年，农业部下属单位中国动物疫病预防控制中心建立“动物标识及疫病可追溯体系”；2010年，农业部下属科研单位中国水产科学院和全国水产品质量安全追溯体系建设项目组通过在广东省和天津市的41家水产品企业进行的养殖、加工、批发、零售一体化追溯试点，构建水产品质量安全可追溯体系，建立“水产品质量安全追溯网”。

2004年4月，原国家食品药品监督管理局等八个部门确定肉类行业作为食品安全信用体系建设试点行业，开始启动肉类食品追溯制度和系统建设项目。

2010年以来，商务部、财政部开展肉类蔬菜流通追溯体系建设，建成以中央、省、市三级平台为主体、全国互连互通、协调运作的追溯管理网络，形成生产与流通有效衔接的肉类蔬菜流通追溯体系。至2014年底，共分五批在58个城市开展肉菜流通追溯体系建设试点，有2000多家流通企业纳入了追溯体系。下一步将从肉菜追溯体系建设逐步扩大到中药材、酒类、奶制品、水果以及水产品等品种。

（2）地方农产品质量安全可追溯体系建设

2004年，北京市农业局和河北省农业厅共同承担了农业部的“进京蔬菜产品质量追溯制度试点项目”，由河北六县市蔬菜试点基地使用统一的包装和产品标签信息码，向北京市新发地和大洋路两个批发市场供货。2005年，北京市开展了自产蔬菜产品质量追溯试点。2008年，北京市建立并启用奥运食品安全监控和追溯系统，实施奥运食品安全追溯制度，实现奥运食品从生产基地到最终消费地的全程监控，是追溯系统应用的成功范例。2013年，北京市以平谷大桃为试点，建成首个国家级出口农产品可追溯体系。目前，“北京市农业局食用农产品质量安全追溯系统”和“北京市肉类蔬菜流通追溯平台”等运行良好，对农产品和食品质量安全的管理横跨生产、包装、加工及零售等各个环节，并覆盖蔬菜、水果、畜禽和水产等多个领域。

天津、上海等地也在农产品质量安全可追溯体系建设方面进行了大量的工作，如“上海超市农产品查询系统”、“天津无公害蔬菜安全追溯系统”、“山东食品质量安全溯源系统”、“江苏南京农产品质量安全IC卡监管系统”、“海南热带农产品质量安全追溯系统”、“江西脐橙质量追溯查询系统”、“陕西牛肉质量与跟踪系统”、“四川茶叶制品跟踪与追溯系统”、“云南普洱茶信息跟踪与追溯管理系统”、“福建远山河田鸡供应链跟踪与追溯体系”、“新疆吐鲁番哈密瓜追溯信息系统”等。

目前，国家层面比较有代表性的农产品质量安全可追溯体系有国家食品（产品）安全追溯平台、食品安全监管、追溯与召回公共服务平台、中国产品质量电子监管网、农垦农产品质量追溯展示平台、农业部种植业产品质量追溯网、水产品质量安全追溯网等；地方政府建立的典型的农产品质量安全可追溯体系有广东省水产品质量安全追溯平台、北京市农业局食用农产品质量安全追溯系统、北京市肉类蔬菜流通追溯平台、上海市食用农产品流通安全信息网等。

（三）中国农产品质量安全可追溯体系建设存在的问题

10多年来，中国农产品质量安全可追溯体系建设在理论和实践方面取得了一定的成果，但也显现出一些问题，对中国农产品质量安全可追溯体系的进一步发展产生了制约。

（1）缺少强制性的法律依据。《农产品质量安全法》规定了农产品“安全标准、产地、生产、包装标识、监督检查、法律责任”等基本要求，是农产品质量安全相关工作的基本法律依据，但没有明确可追溯相关内容。《食品安全法》对标签、召回等提出了要求，但并未涉及可追溯。国务院《关于加强食品安全工作的决定》（国发[2012]20号），提出“建立健全农产品产地准出、市场准入制度和农产品质量安全追溯体系”，但并未强制实施。这与其他国家通过立法对可追溯进行强制实施形成了较为鲜明的对比。如在欧盟，2000年7月，颁布《新牛肉标识法规》（第1760/2000号法令），要求欧盟成员国上市销售的牛肉产品必须具备可追溯性，从法律的角度提出牛肉产品可追溯性要求。2002年1月，欧盟颁布《通用食品法》（第178/2002号法令），要求强制实行可追溯制度，并明确提出禁止进口非追溯产品。2006年1月，欧盟出台并实施《欧盟食品及饲料安全管理法规》，突出强调了食品从农场到餐桌的全过程控制管理和可追溯性。在美国，2002年6月，通过《公共健康安全与生物恐怖应对法》，对食品安全实行强制性管理，种植和生产企业必须建立食品安全可追溯制度，并于次年发布《食品安全跟踪条例》，要求所有涉及食品运输、配送和进口的企业要建立并且保全食品流通过程中的全部信息记录，所有与食品生产有关的企业必须建立产品质量可追溯体系。

（2）兼容互通的追溯标准尚未建立。日本制定《农林物质及质量标识标准化法》（简称“JAS法”），开始实施生产信息公开JAS制度，并以消费者可追溯形式提供。澳大利亚于2001年在国家层面上建立了国家畜产品身份识别系统（NLIS），并成立配套的管理机构，成为最早对牛、羊实施追踪系统的国家之一。在中国，农业部、国家质检总局、中国物品编码中心等部门出台了一系列规程、办法、指南、要求等标准，但是部门之间缺乏有效的沟通协调，出台的标准之间存在内容交叉、标准不统一等情况。各地方政府根据自身实际需要出台了一系列地方标准，但标准质量参差不齐。标准内容体系还不完善，如目前还欠缺农产品追溯信息系统设计、农产品质量安全追溯管理等标准，《农产品质量安全追溯操作规程》、《良好农业规范》等细则还未全部出台。目前，中国关于农产品质量安全可追溯方面的标准很多，但都不是强制性的，缺乏约束性。这就产生了系统不兼容、重复建设和资源浪费等问题。同时，与国际未接轨，一定程度上也影响了农产品的出口。

（3）部门条块分割依然较为严重。目前，开展农产品质量可追溯体系建设工作的部级单位就有农业部、国家质检总局、商务部、工信部、食品药品监管总局等多家单位。实践中，多部门、多系统、多渠道分头操作，追溯链条不对接，追溯信息不共享。不同地区、不同部门分头开展追溯工作，追溯区域难以突破，追溯领域各自为政，易出现信息孤岛。同时，也容易出现工作不延续等问题。如商务部在2011年提出推动在“十二五”期间制定《食用农产品质量安全追溯管理办法》，但由于职能方面的不断调整，目前已经搜寻不到对相关工作的表述。

（4）技术体系仍在摸索。目前，可追溯体系日益完善，一些技术支撑手段日益成熟，如EAN-UCC系统、GS1系统、IC卡识别技术、RFID射频技术、DNA技术等等。国外发达国家通常使用EAN-UCC码作为追溯的主要技术手段。国际物品编码协会于2001年研究开发GS1系统（全球统一编码及标识系统），跟踪与追溯食品类产品，目前已有100多个国家和地区应用该系统对食品进行跟踪与追溯。但从中国来看，很多技术仍在以“创新”的形式、摸索开展研究和相关工作，由政府推动试点使用，成本较高，也难以普遍推广。

（5）市场主体参与意愿不高。中国是典型的小农生产体系，农产品初级生产环节以农户为主，生产规模小，技术水平低，产业化、标准化程度低。分散的主体和经营，对采集全面完整的农产品追溯信息带来了巨大挑战，增加了农产品质量安全可追溯体系建设的成本和难度，追溯体系易出现“叫好不叫座”等情况。

（6）追溯信息完整性、真实性不足。在澳大利亚，国家畜产品身份识别系统（NLIS）已经被各州和农场主广泛采纳，如果个人或者公司由于粗心大意或故意提供虚假信息，将被处以1.2万-4.4万澳元罚款。但在中国，可追溯数据的录入、跟踪，主要是凭借市场主体的自觉自律，质量难以保证。

意见与建议

（1）完善法律法规。发达国家农产品质量追溯成功实施的重要保障就是有法可依。建议尽快出台农产品质量安全追溯方面的法律法规，明确追溯对象、追溯信息、追溯环节、追溯主体、法律责任等相关内容，将农产品质量安全可追溯的要求提升到法律层面。同时，明确法律责任，加大对提供虚假信息行为的惩处力度，保障追溯信息的准确性和可靠性。

（2）建立统一标准。目前，中国可追溯体系的建设主要表现为通过开展试点的方式，在一些重点品种、大型企业、特定区域等开展，碎片化、部门化色彩较为严重。这种情况下，尤其要建立一套互通互用的可追溯标准体系，如追溯信息采集和交换标准、可追溯标准体系构架等，并适时将部分推荐性标准提升为强制性标准，严格中国农产品质量安全可追溯工作要求。

（3）明确负责部门。可追溯体系的主要功能包括降低外部成本、明确划分责任和传递质量信号。从可追溯体系的功能来看，对农产品质量安全负有监管责任的部门，也应当是该系统的主要应用部门。根据机构改革情况，中国目前应为农业部和国家食品药品监管总局。商务部、质检总局、工信部等相关部门在可追溯方面的工作，应逐步移交给监管部门，以进一步整合资源，建立全国统一的农产品质量安全追溯体系。

（4）吸收运用发达国家成熟的科技成果。国际上，农产品质量安全可追溯工作始于1997年，欧盟、美国等发达国家在农产品质量安全可追溯标准、技术、应用等方面发展迅速，标准不断完善，技术更新迅速，可追溯体系不断完善。我们应及时学习国际上农产品质量安全可追溯新技术，通过引进、消化吸收、再创新加以利用，促进科技成果尽快应用，发挥实效。

（5）处理好政府和市场之间的关系。农产品质量追溯具有明显的外部性和公共性，政府一方面要搭建好可追溯系统，加大支持力度，推进试点工作开展；另一方面，还要在市场经济的前提下，把握好对追溯企业的补贴和支持。如加拿大通过耳标对每头猪实行标识管理，没有纳入标识管理系统的猪禁止交易、买卖和屠宰，其耳标的直接成本由养殖户支付，系统运转成本由政府支付。中国亦可以采用该方式搭建追溯体系，既保证政府层面的统筹协调，又充分调动生产经营者的主体责任。

（6）广泛开展宣传。利用各种媒体开展公益宣传，普及追溯食品安全知识，正确引导公众消费。一方面，能够保证参与追溯企业的利润；另一方面，更多的公众参与到质量安全中，实现社会共治，也有利于追溯体系更加顺畅运行。

（转自：《中国发展观察》）