关于提高船舶违章行政处罚结案率的思考

王景坚+胡琛+赵尊荣

摘 要：船舶违章后逾期未办理行政处罚，干扰了水上交通安全正常管理秩序，造成了负面社会影响。本文结合海事管理经验，多方面分析逾期未办理行政处罚的原因，并提出提高船舶违章行政处罚结案率的对策，为在海事监管模式改革的新常态下，践行依法治国理念和加强行政执法能力建设提供突破方向。

关键词：海事管理 船舶违章 行政处罚 结案率

行政处罚是海事管理机构依法对违章船舶实施的，维护水上通航秩序和通航环境的重要手段之一，其目的是消除船舶安全隐患、减少水上险情事故发生、教育广大船员遵章守法、营造公平健康的航运市场秩序。随着依法治国理念深入人心，阻挠、抗拒执法的现象逐步减少，但违章后逾期不处理，仍是困扰海事管理大老难问题。

1.近五年广东辖区船舶违章案件处理概况

数据显示：2010、2011、2014年每100宗海事行政处罚案件约有1宗未结案；2012、2013年每200宗海事行政处罚案件约有1宗未结案。由于系统录入及结案率误差，实际未结案件宗数更多。

2.逾期未办理行政处罚的通常做法

按照海事行政处罚相关管理规定，一般案件应当自立案之日起2个月内办理完毕。对于在期限内未办理行政处罚的船舶，海事管理机构的通常做法如下：

一是根据调查笔录所留下的责任人员及电话号码，逐一电话催告并做简要情况记录；

二是查找该船舶所属经营公司，要求该公司负责人限期办理或者催促船舶所有人尽快办理；

三是制作《海事违法行为通知书》、《海事行政处罚决定书》，以邮寄的方式送达船舶所有人或经营人；

四是通过船舶动态系统进行协查；

五是列入重点跟踪船舶进行协查；

六是申请法院强制执行。

3.逾期未办理行政处罚的原因分析

船舶所有人或者经营人逾期不办理行政处罚核心原因是经济利益受损。经统计分析，该类船舶普遍具有证照不齐、经营不善、吨位较小、船龄较大的特点。

（1）拒绝行政处罚。多次违章或者违章情节较重，罚款数额较高，导致船舶所有人或者经营人不接受处罚，通过更换电话号码等方法，逃避监管或抗拒执法；更有甚者无证航行或超适航期航行。

（2）证照不齐。船舶检验、买卖登记等原因，未能在规定时间内提供相关证书资料，无法办理行政处罚手续，迫于银行贷款压力或者追求经济利润继续从事营运。

（3）无能力支付罚款。经营管理不善，在激烈航运市场竞争中处于破产边缘，船舶所有人或者经营人无能力支付罚款，特别是小吨位的夫妻船尤其明显。

（4）拖延办理，减少处罚。延迟办理，讨价还价，不减免处罚金额就不办理。

（5）消极对待海事部门相关通告。某些航运公司经营资质许可权非海事管理机构授予，例如非体系公司，管理水平良莠不齐，重收费轻管理，对挂靠船舶安全管理流于形式，对所属船舶的违章行为包庇袒护，敷衍海事管理机构的工作建议。

4.海事系统对违章后续处理被动

除船方原因外，导致船舶违章结案率低下的另一个原因是海事系统对违章后续处理不力。资料显示，该方面原因鲜有研究，无针对性措施，且该态势有加剧趋向。笔者认为有以下原因：

4 . 1处理船舶违章逾期不缴纳罚款的法律法规不完善

（1）根据《行政处罚法》第五十一条、《行政强制法》第四十五、四十六条等条款规定，“对当事人逾期不履行行政机关做出的金钱给付义务时，行政机关可以依法每日按罚款数额的3%加处罚款，但加处罚款或者滞纳金的数额不得超出金钱给付义务的数额；也可以根据法律规定，将查封、扣押的财物拍卖或者将冻结的存款划拨抵缴罚款；或者申请人民法院强制执行”。

涉及到海事行政处罚程序的《中华人民共和国海上海事行政处罚管理规定》（其程序部分也适用内河）对海事管理机构是否可以“对当事船舶进行扣押拍卖或者冻结当事人存款划拨抵缴罚款”没有相应规定。

第一百二十七条规定“当事人在法定期限内不申请复议或提起诉讼，又不履行海事行政处罚决定的，海事管理机构依法申请人民法院强制执行”。此规定是否意味着海事管理机构不属于“具有行政强制执行权的行政机关”，不能对当事人直接采取行政强制执行。

由于船舶属于《物权法》规定的动产，强制执行需经过一套严谨复杂的法律程序，耗费时间长，对于宗数多金额少的案件全部申请法院强制执行显然不可取。在加上“加处罚款或者滞纳金的数额不得超出金钱给付义务的数额”，对处罚额度几百元几千元的当事人无法构成心理震慑。

（2）《海上交通安全法》第十九条规定，“对于在沿海水域被处以罚款的船舶、设施，必须在离港或者开航前缴清罚款或者提供适当的担保，否则主管机关有权禁止其离港，或令其停航、改航、停止作业”。对比之下，《内河交通安全管理条例》没有相应条款，导致内河海事管理机构对于逾期不缴纳罚款或者不配合处理的现象力不能及。

（3）除上述法律法规外，《船舶登记条例》、《船舶和海上设施检验条例》、《船员条例》、《航运公司安全与防污染管理规定》、《海上海事行政处罚管理规定》、《内河海事行政处罚管理规定》等，对船舶登记、船舶检验、公司审核、船员考试发证等与经济利益密切相关的方面亦无约束性条款，极大程度上降低了现场执法的权威性和严肃性。

缺乏《行政处罚法》、《内河交通安全管理条例》等上位法的支持，通过现行规范性文件约束船舶违章行为略显心余力绌，而修改上位法相关条款更是难上加难，相反《海上交通安全法》在修订后明确规定第十九条“对逾期不缴纳罚款的违章船舶可以采取更多针对性的强制性行政措施”。

（4）《行政处罚法》第五十二条规定，“当事人确有经济困难，需要延期或者分期缴纳罚款的，经当事人申请和行政机关批准，可以暂缓或者分期缴纳”。由于海事法律法规中未明确“延期或者分期缴纳罚款”的细则，加上船舶流动属性，使得“延期或者分期缴纳罚款”在技术操作和保障机制上困难重重。endprint

（5）《中华人民共和国海上海事行政处罚管理规定》第一百一十一条规定，“海事行政处罚案件应当自立案之日起2个月内办理完毕。因特殊需要，经海事管理机构负责人批准可以延长办案期间，但最长不得延长至3个月。如3个月内仍不能办理完毕，经上一级海事管理机构批准可再延长办案期间，但最长不得延长至6个月”。该条款中“办案期间”是否意味着行政处罚案件无论何种原因都应当在6个月内办结？

若答案是肯定的，对于作出行政处罚决定的在6个月期限内不能结案的海事管理机构是否涉嫌违反以上规定？假设某违章船舶超过6个月期限后缴纳罚款办理了结案，后又因为某种原因提出行政诉讼，法院是否可以以此条款认定海事管理机构行政处罚超期限违规，程序不当？若答案是否定的，“办案期限”所指的是调查取证期限还是指立案到结案的期限？若没有结案期限，是否意味着可以无限期挂案处理？这些问题都值得思考。

4 . 2管理体制不具强有力约束机制

（1）管理体制彼此独立。由于法律法规的不完善，主管部门间的沟通不畅，无论该船是否违章，一律给予同样待遇办理相关手续。即使证书被全部暂扣，仍可以证书遗失名义申请办理。

按照法律法规，相关业务部门没有校核当事船舶或者船员是否涉嫌违章或者列入黑名单的义务，不能以此作为不予许可的前置条件，尤其是跨辖区运输，更加容易出现类似情况。签证取消后，削弱了对黑名单协查船舶的稽查力，结案率低下现象将会加剧。

（2）管理手段缺乏有效牵制性。相比之下，交警部门冒着抵触上位法的风险，要求机动车辆年审前必须清零违章行为，不仅勇气可嘉，并且源头管理手段切实可行；道路交通违章调查取证日益简化，海事行政处罚却进一步繁琐复杂。由于海事管理机构在源头管理上缺乏有效牵制手段，船舶违章后续跟踪处理就显得十分软弱无力，除了好言相劝暂无更好办法，有的当事人直接挂掉电话不予理睬，有的甚至对执法人员讥讽谩骂。

（3）行政处罚方式僵硬低效。在信息化高速发展的今天，海事行政处罚依然不能实现异地罚款，要求行政相对人提着一大摞海事系统自身发放的证书进行复印、核对、签名确认，到窗口缴纳罚款，甚至折腾几次才能办理妥当。这种老旧的行政处罚办理模式，既没有利用好信息技术给我们工作带来便利，也忽视了行政相对人的真实需求和感受。在政务电子化大行其道的时代，机动车辆违章全国异地处罚和记分已实现，为我们提供了参考样板。

（4）船舶签证取消后新常态监管思路不清晰。船舶签证取消后，对违章不处理或列入重点跟踪船舶的监督增加难度，一系列涉及签证的法律法规将急需修订，同时将逾期不缴纳罚款和取消港务费、港建费后导致无处罚依据等难题应一并纳入修订议程。此外，发现广东局正在试运行的海事智慧监管服务平台缺少以上问题的提醒功能，而这些恰恰又是一线海事执法人员最为迫切待解决的问题。

综上所述，由于海事系统对违章后续处理被动性，使得行政相对人从心理上不畏惧行政处罚，导致船舶违章逾期不处理，严重影响海事执法权威性。

5.提高违章船舶行政处罚结案率的意义及对策

在人民法律意识日益增强的时代，行政相对人不再盲从海事管理机构的所有指令，为减少违法行为所造成的利益损失必然努力寻求一切有利的抗辩理由。在博弈过程中，海事管理机构关必须做到依法行政和文明执法，否则将面临行政投诉、复议、诉讼甚至责任追究的风险。在当前强调“把公共权力关进笼子里”和水上行政执法体制改革时代背景下，切实解决好“船舶违章逾期不处理”这一具体难题，既涉及到海事管理机构行政执法能力建设，也是贯彻落实依法治国理念和建设海洋强国过程中拓展发展空间及体现部门生存价值的重要途径。

（1）建设和推行公开透明的黑白船舶名单制度

借鉴银行信誉记录做法，将逾期不来处理的船舶列入黑名单，通过指定的海事网站、水运报刊公布名单并催促办理，公布内容包括船舶名称、船舶所有人及经营人名字、地址、联系号码等，对其形成较强的社会信誉监督压力，使得其主动接受海事行政处罚。

（2）建设和推行便利高效的异地行政处罚模式

借鉴机动车辆异地处罚经验，建立全国船舶违章互联网查询处理系统，船舶所有人、经营人或者船员可以凭借特定识别码，查询违章情况，自行下载打印具有电子印章的《海事违法行为通知书》和《海事行政处罚决定书》，通过银行柜机、支付宝等便捷方式向做出罚款海事管理机构的指定账户缴纳罚款，有关发票可以邮递送达，手机信息同步发送，从而解决异地不能处罚问题。

（3）建设和推行统一口径的内部协同管控机制

在不违反上位法的前提下，海事管理机构应当对逾期不处理的违章船舶、船员、船公司等建立统一的内部协调管控机制，即船舶检验、船舶登记、船员考试、船公司体系审核等先行查询，对涉嫌违章未处理或者屡次违章不改的，应当按照最为严重管控目标进行把关审核。凡是以遗失申请补办证件的，一旦核实涉嫌骗取的一律移交公安机关处理；凡是船员记分达到上限的，一律强制培训，不得上船任职工作。

（4）利用法律法规修订契机增加必要性的条款

海事管理高层或者法制部门应当充分利用相关海事法律法规修订契机，增加违章船舶逾期不处理情况下，海事管理机构可以采取的行政管理措施条款，做到执法有据可循。

6.结语

增强海事执法权威和扩大社会影响力的方法和途径有许多种，与海事执法最为密切的对象是船舶、船员。海事执法核心内容就是通过查处船舶、船员违法违章行为，消除安全隐患，保障水上公共交通安全，维护公平公正的航运市场环境。毫无疑问，加强违章船舶逾期不接受处理行为的分析研究对改进海事行政管理方式，满足新常态执法客观需求和彰显公平公正公开的法治精神具有重要意义。endprint