安徽省域耕地等别变化调查与质量建设对策

杨奕+蔡俊

摘 要：该文总结了安徽省域耕地等别分布现状、与上轮成果对比分析，分析了规律与原因，进而提出了定期更新耕地质量分等成果、完善耕地质量监管机制等方面的耕地质量建设对策，以期未来的耕地质量建设与管理更利于“双保”战略的落实。

关键词：安徽省域；耕地等别；质量建设对策

中图分类号 F311 文献标识码 A 文章编号 1007-7731（2015）19-03-04

Survey of Cultivated Land Grade Change and the Quality Construction in Anhui Province

Yang Yi1 et al.

（1Anhui Province Land Surveying and Planning Institute，Hefei 230036，China）

Abstract：This article summarized the present distribution of domain of cultivated land grade change in Anhui province，analyzed the law and reason，and put forward regular updates on cultivated land quality grading results，perfecting quality supervision mechanism and so on seven aspects of cultivated land quality construction countermeasures，in order to make sure the future construction and management of cultivated land quality in favor of the implementation of the strategy of "double insurance".

Key words：Area in Anhui Province；Quality of cultivated land grade；Countermeasure of quality construction

2012年年初，按照省部相关文件，根据《耕地质量分等规程》和本次耕地质量等级成果补充完善工作要求，参照上一轮的相关指标、系数，本轮主要对安徽省2010年第二次土地调查变更成果库中的所有耕地（不包括可调整地类）进行等别更新完善，耕地总面积为5 894 887.67hm2，分等单元个数为2 632 599个进行补充完善，历时2a，完成了新一轮安徽省域耕地等别变化调查工作。本文总结了安徽省域耕地等别分布现状，分析了原因，进而提出了加强耕地质量建的设对策建议，以期未来的耕地质量建设与管理更利于“双保”战略的落实。

1 耕地等别分布调查

1.1 耕地等别面积分布 2010年全省耕地自然等共分成11个等别，为2～12等。面积分布主要集中在6～9等，占全省耕地面积的84.54%，其中8、9分别占30.89%和22.80%；其次为7等，占到19.73%。利用等共分成10个等别，为3～12等。面积分布主要集中在4～10等，占全省耕地面积的82.54%，其中9、10分别占29.23%和26.65%。经济等共分成11个等别，为2～12等。面积分布主要集中在4～11等，占全省耕地面积的90.64%，其中9、10分别占23.84%和25.82%。将安徽省耕地的3个等别分布情况进行对比，得到等别之间的变化关系，可见安徽省耕地自然质量等、利用等和经济等别面积分布均呈现正态分布趋势（图1）。

[比例（%）]

图1 安徽省耕地各等别序列面积分布比例

1.2 耕地等别空间分布 在分等工作中，根据地形地貌、气候、土壤和水资源等因素的差异，将安徽省划分成为了5个三级指标区，即淮北平原区、江淮丘陵区、大别山区、沿江平原区和皖南山区。安徽省40%左右的耕地位于淮北平原区，但是这部分区域的耕地质量相对较差一些，没有高质量的耕地，相对的沿江平原区的耕地则较少，但是高等别的耕地基本位于这部分区域。各指标区耕地等别分布情况如表1所示。

表1 安徽省三级指标区耕地等别分布（hm2）

[指标区＼&二等地＼&三等地＼&四等地＼&五等地＼&六等地＼&七等地＼&八等地＼&九等地＼&十等地＼&十一等地＼&十二等地＼&大别山区＼&＼&＼&0.37＼&2006.31＼&5565.77＼&16206.45＼&21053.33＼&50047.39＼&61691.40＼&13556.51＼&85.76＼&淮北平原＼&＼&＼&＼&＼&＼&28304.53＼&160739.15＼&585931.05＼&1035294.89＼&549510.23＼&20706.02＼&江淮丘陵＼&＼&＼&8557.92＼&52834.71＼&152460.84＼&325982.82＼&575001.27＼&442693.20＼&217130.65＼&15894.31＼&1955.87＼&皖南山区＼&＼&＼&4747.09＼&8087.95＼&45615.00＼&106493.66＼&126795.01＼&122903.29＼&76653.43＼&14917.45＼&914.68＼&沿江平原＼&1621.62＼&22818.40＼&49195.94＼&65710.56＼&109419.97＼&210491.56＼&237471.05＼&203869.98＼&130900.70＼&13049.58＼&＼&]

1.3 耕地等别变化调查分析 上一轮耕地经济等分布在3～12等，以中等别地为主，在全国处于中等水平。与上轮相比，2等、3等、5等、6等、7等和11等地面积有所增加，其他等别面积有所减少（表2）。总体而言，高等别的耕地面积略有增加。

表2 安徽省上一轮经济等与本轮对比分布（hm2）

[等别＼&二等地＼&三等地＼&四等地＼&五等地＼&六等地＼&七等地＼&八等地＼&九等地＼&十等地＼&十一等地＼&十二等地＼&上一轮＼&＼&509.76＼&74330.84＼&44721.74＼&277419.05＼&528254.98＼&1264090.27＼&1588351.54＼&1555880.92＼&553389.01＼&31520.47＼&本次＼&1621.62＼&22818.4＼&62501.32＼&128639.5＼&313061.58＼&687479.02＼&1121059.81＼&1405444.91＼&1521671.07＼&606928.08＼&23662.33＼&]

与上一轮相比，经济等各等别面积与总面积的比例，均呈负偏态分布，其中9、10、11等地所占比例较大，高等地所占比例有所增加，中等地比例呈下降趋势，但大部分耕地仍处于这个水平，由此可以得出经济等别总体质量仍中等偏高，可以说明，与上一轮相比，耕地质量保持持平。

2 耕地等别分布规律及原因分析

2.1 耕地自然质量等别分布规律及原因 耕地自然质量等别是从自然状态的角度来评价耕地的质量，其好坏主要与光温、土壤、气候等自然条件息息相关。根据分等技术原则，各项条件越好，自然质量分就越高，所代表的区域的自然质量等别也就越高。在宏观上按照大区域内的气候和地形分布的规律，局部又按照小环境内的土壤和小气候有关。在安徽省范围内，地形地貌、降水、和土壤的分布对耕地质量影响较大，按照三级区的划分原则，也可以看出，自然质量分高的区域主要集中在淮北平原和沿江平原区，如淮北市，阜阳市、宿州市、芜湖市、安庆市部分区域、池州市部分区域等；中等区域主要是丘陵区，包括合肥市等；最差的等别位于山区，包括皖南山区和大别山区。

2.2 耕地利用等別指数分布规律及原因 耕地利用等別指数是自然质量等指数和土地利用系数的乘积，所以影响的方面除了自然条件的好坏外，还要考虑到土地的利用水平。利用等别与自然质量等和利用等指数是成正比的，自然质量等越高、利用系数越大，利用等就越高，土地的利用水平就越好。利用等别较好的区域依然是主要分布在淮北平原和沿江平原，这些区域土壤肥沃、农田水利条件较好；交通便利、区位优势明显；田间配套程度高、土地利用率较好，生产的投入较高。利用等别较低的耕地分布于坡度比较大及区位条件较差、农业生产较差的地区，有的地区也可能受经济滞后和过度开发思想的影响，形成了耕作比较粗放，农民积极性不高、地貌特点和土地利用结构相对错位等问题。如沿江平原地区自然条件好，但土地利用强度大，保护性利用（如扩大养地作物的种植，绿肥作物的种植、扩大有机肥施用等）措施不够，地力有所下降；一些丘陵、山地区的区县由于土地基础条件较差，位于生态脆弱透，再加上不当的开发过多，水土流失严重，自然灾害频繁；部分市县如金寨、岳西等交通条件不太好，影响了土地的利用水平。安徽省耕地数量多、分布广，但利用水平参差不齐，造成利用等别差异的主要原因是自然等的差异和利用程度的不同所造成土地生产力的差异，因而形成了不同的土地利用开发模式和农林生产的地域格局，导致了耕地利用方式的不同。

2.3 耕地经济等別指数分布规律及原因 耕地经济等別划分侧重于反映农用地潜在的（或理论）区域自然质量、平均利用水平、平均投资效益水平，体现相同的土地质量、土地潜力、利用水平因经济水平不同造成的等级差异，经济等别高低还与经营状况有关，因此经济等别空间分布图体现了全省的土地经营水平。安徽省是一个农业大省，在人口结构、土地资源利用结构上都体现了农村的力量。总体来说，农村经济发展的程度南部高于北部、东部优于西南部，发展的中心为平原区，然后丘陵和山区发展次之。安徽省耕地等别最高为2等地，这部分耕地全部位于安庆市境内，面积为1 888.11hm2。最低等别是12等地，大部份分布在宿州市，少量分布在滁州市境内。高等别的耕地大多分布于南部，包括安庆市、宣城市、马鞍山等。而北部的宿州市、淮北市耕地质量稍差一些。从上述分析可知，安徽省农用地总体质量好，中等质量耕地居多，优等地与质量较差耕地比重小。3种等别分布呈相似性，自然等影响利用等和经济等的分布格局，同时利用等和经济等分布基本一致。

3 加强安徽省域耕地质量建设的对策建议

耕地质量建设与管理是落实最严格的耕地保护制度的重要内容，是提高农业综合生产能力、确保国家粮食安全的根本保障，是优化利用土地资源、构建国家生态安全屏障的有效途径，也是各级国土资源部门的重要职责和任务。根据本次耕地分等工作的成果，笔者对加强耕地质量建设与管理提出以下几点建议：

3.1 定期更新耕地质量分等成果 随着社会环境、自然环境的不断变化，以及技术水平的不断发展，人们对土地的利用也在不断改变，耕地的质量处在动态变化中，本次耕地质量等级成果补充和完善工作就是对上一轮农用地分等定级工作的延续和补充。在现有农用地分等定级和土地调查成果基础上，依据《农用地质量分等规程》，定期开展系统性耕地质量等级调查评定工作，全面掌握和更新耕地质量等级状况，建立与土地调查相配套的耕地质量等级数据库。各地在年度土地变更调查的基础上，对因土地整治、土地利用现状变化以及其他土地利用行为等带来的耕地质量等级变化情况，及时开展评价，实现动态更新。结合监测成果，定期公布耕地质量等级状况。建立耕地质量定期评价更新制度，加强对成果的定期调查更新，有利于动态监测耕地的质量变化，满足土地资源数量、质量相协调管理的要求，使耕地分等成果能够持续发挥其在土地资源管理中的作用。

3.2 完善耕地质量监管机制 耕地质量建设与管理是一项系统工程，涉及面广，任务繁重，因此，要结合本地实际，建立健全配套制度，以制度管事，以制度定责，规范各项管理工作，确保耕地质量建设与管理扎实推进。可以通过集成航空航天遥感系统监测技术、低空近地遥感系统监测技术、和系统综合监测技术以及常规巡查技术而形成的一整套规范化的实施技术体系，即集成、整合多种监测平台的优点，在不同地区和不同时空环境条件下，有效实现对耕地基本农田动态变化信息的快速、高效、准确获取和数据的高度兼容，得到比任何单一平台监测模式所获得数据更多的有用信息，为耕地基本农田动态巡查和监测工作提供科学、协同、统筹的全局性解决方案。完善耕地质量监管机制，明确法律责任主体和相应的法律责任，建立和完善耕地质量定期检查制度、质量跟踪制度、占补平衡质量验收制度和耕地质量建设奖惩制度等。同时，可以建立各地耕地档案制度，各职能部门通过协作齐抓共管。

3.3 构建耕地质量建设长效投入机制 耕地质量建设是一项长期任务，需构建耕地质量建设长效投入机制，充分发挥公共财政对耕地质量建设和管理的支撑作用，将耕地质量建设与管理经费列入各级财政预算，切实保证耕地质量建设和管理工作的有效进行。提高地力是加强耕地质量建设的关键，应大力推广清洁生产技术实施“沃土工程”，在测土配方施肥项目取得成效的基础上，高度重视耕地土壤培肥，这是一个长期的过程，需要持之以恒的投入，坚持不懈的实施。同时，因地制宜，有针对性的落实增施有机肥、测土配方施肥、改土培肥、土壤障碍治理、土壤污染防治等综合培肥改良措施。加大中低产田改造力度，通过新建和完善排灌渠系等工程措施，配套秸秆综合利用平衡配套施肥等农耕农艺措施将中低产田改造为高产稳产的农田。加强农业基础设施建设，提高耕地产出率，加强重大水利枢纽工程固与维修；加强水利灌溉主支渠清淤、防渗与维修；加强大、中型农机具添置及农田机耕道路建设力度，增强农业抗灾、救灾能力，提高农业机械水平，为现代农业的发展创造良好条件，提高耕地产出水平。

3.4 严格控制非农建设占用耕地 严格控制非农建设占用耕地，加大监管和处罚力度，强化对非农建设占用耕地的控制和引导，建设项目选址必须贯彻不占或少占耕地的原则，确需占用耕地的，应尽量占用等级较低的耕地，扭转优质耕地过快减少的趋势。同时，严格执行耕地占补平衡政策规定，全面实行“先补后占”政策，必须满足补充耕地在数量和质量上都不低于占用耕地的前提下才能进行耕地占用；积极探索“以补定占”机制，实现补充耕地与占用耕地数量和产能双平衡。针对当地实际，合理调整耕地开垦费征收标准，提高建设占用耕地成本，加大补充耕地项目投入力度，提升补充耕地质量等级。加强补充耕地项目立项和实施管理，统筹安排项目选址和布局，优化项目设计，严格工程实施和监管，确保工程建设质量，为新增耕地持续耕作熟化、培肥地力奠定基础。在建设用地布局安排时，对于建设项目选址确需占用耕地的，应形成占用不同等级耕地的比选方案，如果不得不占用高等级耕地的，需经严格论证方能执行。

3.5 健全耕地流转市场体系 促进土地使用权流转最有效的方式是培育耕地使用权市场。首先，大力支持发展多种形式的新型耕地流转中介组织。在地方政府指导下，以县乡土地服务部门为依托，培育耕地流转中介服务组织。重点鼓励农村大户、普通农户积极创办农民专业合作社或土地股份合作社，引导农业产业化方向发展，形成农户与农业产业公司的有效合作模式。考虑不同地域耕地的条件，建立耕地评估机制，从而真实地反映当地耕地的市场价值。第三，培育完善农村土地金融市场。地方政府应完善金融机构支持耕地流转的相关政策，建立农村土地金融机构。给予开展农地有关业务的金融机构相应的财政、金融支持，通过财政贴息、税收优惠或进行风险补偿等方式激励金融机构积极为各类农业经营主体发放贷款，鼓励农户组织和参与土地金融信用合作社。与此同时，政府也需要对村镇银行、贷款公司、（下转10页）（上接5页）农村资金互助社等机构的治理及经营行为作出详细规范并监督执行，以保证农村金融市场的良性运行。

3.6 平衡耕地资源系统相关主体利益 充分重视对耕地资源开发利用的实际主体即农户的耕地保护意识和保护行为的。引导和激励，制度设计的层面将农民切实纳入耕地资源保护与监管的相关主体范畴，建立和完善包括农业生产性补贴、耕地保护基金和耕地保护外部性价值收益分享在内的多重耕保补贴机制，逐步提高补贴金额，使农民从耕地资源的保护实践中实实在在地获得相关经济收益。通过多种形式和多种途径引导农村富余劳动力的安置转移，促进耕地资源向部分种田能手和规模化农业生产企业集中，从而有效降低农业生产成本，提升耕地资源利用的利用效率和经济收益。逐步完善城乡社会保障制度，将农民纳入全社会保障体系之中。一方面切实保障农民平等地分享国家经济发展所取得的物质成果，改善民生；另一方面从制度上更加坚定农民参与保护和高效利用耕地资源的信心和决心，切实稳固国家粮食安全和社会安定的根基。调整和完善地方政府关于土地出让收益中涉及耕地资源占用部分的分配方案。重点将耕地资源数量和质量的保护绩效直接列为官员政绩评价、考核提拔及离任审计的主要参评指标之一，从而有效降低地方官员对于耕地资源经济收益、政绩及其它相关收益的冲动和追捧，切实保护耕地资源。

参考文献

[1]宋辉.农地流转中农户、村委会、政府行为研究一基于襄阳市农户的实证调查[D].武汉：华中农业大学，2013.

[2]黄成毅.成都平原耕地资源系统协同性分析与调控研究[D].雅安：四川农业大学，2011. （责编：张宏民）