浅析城市社区管理的法律保障

袁震

摘 要：城市社区管理是伴随城市社区建设而出现的一种新型的社会管理样式，是城市社区建设健康有序发展的重要保证之一。加强城市社区管理，消除社区管理中存在的种种问题，必须坚持依法管理原则，实现城市社区管理法制化，依法管理城市社区应从以下几个环节进行：加强制度建设，完善城市社区管理的法律体系;依法构建我国城市社区管理体制和治理结构;强化城市社区执法;加大执法监督力度，及时纠正损害社区管理秩序行为;加强普法宣传，提高社区居民法律意识。

关键词：社区;管理;法律

一、城市社区及管理现状

改革开放以后，特别是进入20世纪90年代以后，随着经济体制的改革，社会主义市场经济的深入发展，我国城市社区管理体制发生了很大的变化。主要表现在以下几个方面：

（1）市场经济的发展在客观上要求政府转变职能，从掌舵划浆的全能者变成有限职权的掌舵者。政府逐渐开始将许多不该管、管不好、管不了的经济工作交给企业，社会性事务交给社区，政府通过“单位”全面干预社会生活的地位和职能有所弱化;

（2）人们与社区的联系日益紧密，居委会作为群众性自治组织再次受到人们的关注;

（3）随着政府对社会控制的调整，社会自主性力量逐渐增强，各种社会性组织逐年增多，在社会参与上发挥了越来越重要的作用;

（4）是随着城市化进程的加快，城市管理中心开始下移，街道办事处作为最基层的行政组织获得了比以前更大的权力;

（5）是在我国许多城市陆续开始了基层社区管理新体制的探索，也取得了一些成绩。

二、法律保障城市社区管理的必要性

加强城市社区管理，消除社区管理中存在的种种问题，必须坚持依法管理实现城市社区管理法制化。所谓依法管理，就是使城市社区管理主体、管理行为和一系列管理环节都纳入到法制轨道，做到政府依法行政、居民依法自治。

（一）依法管理是現代城市社区管理的基本特征

任何一个成熟的现代社区，毫无例外地也是法制化的社区，法制化已成为社区管理系统正常运行的基础和特征。无论是美国自治型社区模式、新加坡政府主导模式还是日本混合模式，一个共同特征就是社区建设和管理都是在法治轨道上运行。以新加坡为例，新加坡政府在社区管理中，就非常重视在法律中明确政府权力和居民及其自治组织权利的合理划分，以避免政府权力滥用并损害社区发展。

（二）依法管理是城市社区管理的手段和方式

国家通过直接控制社会资源来达到对社会成员组织和管理的目的，基本管理手段靠政策和行政命令，而市场经济体制的建立，从根本上改变了这一状况， “单位制”的解体、各种独立市场主体和社会组织的出现、政府职能转变，如果还靠原有体制和手段管理显然行不通。因此，必须更新管理手段和方式。在加强道德约束的同时，实施依法管理，即运用法律手段对社区居民和自治组织的权利予以确认和保障，制裁各种侵犯社区主体尤其是社区居民利益的行为。

（三）依法管理是实现城市社区管理有序化的基本保证

构建社会主义和谐社区的一个重要标志，就是要保证城市社区管理有序化。因为良好的社区秩序正是社区良性运行与协调发展的基本前提，而做到管理有序则离不开法制保障。一是法律通过界定和规范各类城市社区管理主体的地位、作用、任务及职能以及各组织之间的相互关系，保证各个管理主体各司其职各负其责，共同促进社区管理的有序化;二是通过规定社区居民的权利义务，保障社区居民的权利义务实现，促使社区居民自觉地履行相应的义务;三是通过强化政府依法行政，可以抑制行政权力的滥用和对社区利益的损害。法治既治社区事务，也治政府。从根本上说城市社区建设是一项民主事业，目的是使人民自己管理自己的事务。

三、法律保障城市社区管理的途径

（一）构建城市社区法 加强制度建设

完善相关法律，确保社区自治有法可依。要根据新形势的需要，在继续推进社区民主自治实践的基础上尽快修订现行相关法律，尽早出台如《社区管理法》、《社区中介组织法》《城市社区自治法》等，明确具体地规定社区的载体、社区自治的性质和地位、社区居民的权利与义务、社区自治组织的权利与义务、管理方式和运作程序等项内容。需要通过法律明确，社会组织和政府部门和街道办事处的社区载体能够明确自己的权利，义务和职能，防止政府部门或街道，其职责向社会传递，减少社区工作的负担，保障社区各项自治权利的真正落实，使社区居民明确自己的权利义务，在法律的保障下行使其社区民主选举、民主决策、民主管理、民主监督的权利，确保社区自治有法可依。

（二）依法构建我国城市社区管理体制和治理结构

1.理顺社区管理体制，明确管理原则

建立政府领导，城管办督导，居民自治，部门参与的科学管理体系。政府领导，即区政府领导全区的城市管理工作，各街道办事处领导本辖区的城市管理工作，实行严格的分级领导责任制;城管办督导，即区城管办根据区政府的授权，对各街道办事处的城管工作进行指导、督办和考核评估，依法查处违法行为;居民自治，即社区居委会负责本社区的城市管理的日常工作并对街道办事处负责，宣传、动员、组织居民自我管理和服务，依靠自治组织的力量优化社区环境;部门参与，即在政府的统一指挥和协调下，城建、工商、环保、卫生、公安、文化、劳动等职能部门在法定的职责范围内参与城管工作的综合治理。坚持属地管理原则，即各责任路段及其各责任单位必须接受所在社区居委会的日常管理，理顺管理体制。

2.依法确立“两级政府、三级管理”的管理体制

街道办事处作为城市社区管理主体，其定位问题不容回避。因此，建议尽快以法律形式确认改革探索多年且已日趋成熟的“两级政府、三级管理”的城市管理体制，即明确街道作为一级管理主体的基本定位，并赋予其相应职责和权限，逐步实现从“条条分割”到“以块为主、条块结合”方向转变，使街道成为一级准政府，并承担起城市社区管理政府责任。

3.理顺各组织关系

包括居委会与居委会党支部、物业公司、业主委员会之间的法律关系，尤其是居委会与物业公司、业主委员会之间的关系不清，已经成为社区管理中的“老大难”问题。《物业管理条例》虽然规定，业主大会、业主委员会要与居委会相互协作，共同做好维护物业管理区域内的社会治安等工作，但由于《物业管理条例》毕竟属于企业法，不可能规定居民自治内容，因此，需要在修改《居委会组织法》时进一步明确各自的职责分工，要用法律法规来明确居委会和物业公司的职责，指导和规范其工作。这是避免二者产生矛盾的前提条件。三是要建立健全年度目标责任制。区政府、街道办事处分级拟定年度目标管理责任书，确定工作责任的指标体系（包括城管工作的核心指标和保证性指标），明确考核和评估结帐的方式。区城管办对各街道办事处的责任制实施进行督导，年终组织专班对实施的效果进行检查和评估，严格落实奖惩制度。

（三）强化城市社区执法，做到依法行政、严格执法

城市社区执法是指有关城市社区执法主体，为了实现城市社区管理目标，而实施的有关城市行政执法活动的总和，是政府进行城市社区管理的基本手段。城市社区执法状况如何，直接关系到城市社区立法目的能否实现，关系到社区居民直接利益和社区管理水平的提高。目前，城市社区执法存在诸多问题，并已成为城市社区依法管理的瓶颈和薄弱环节，比如，社区卫生脏乱差、违章建筑、随意占道阻碍出行、社区治安差等现象大量存在。当前，强化城市社区执法，必须首先要理顺我国城市社区执法体制，建立起长效机制。

（四）城市社区应走依法自治的道路

1城市社区自治主体的权利和义务。城市社区依法自治，实际上是社区自治主体依照法律的规定，行使自治权利和履行自治义务的活动过程。城市社区要实现依法自治，必须明确社区建设主体的权利和义务。一方面，城市社区依法自治，首先必须做到有法可依，而确定法律关系主体的权利和义务，是制定法律的基础和前提条件。城市社区法律制度，正是通过规定社区自治主体的权利和义务来调整社区各種社会关系的。另一方面，只有明确了社区自治主体的权利和义务，才能增强社区自治主体的自治意识，从而使其正确地行使社区自治权利，自觉地履行社区自治义务。

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