从新《环境保护法》看高架道路与城市景观

钱程

一、新《环境保护法》强调城市景观重要性

1.“史上最严”环保法，着力推进城镇化

2014年4月24日，新《环境保护法》修订案经人大常委会表决通过，在这部“史上最严、全球最好”的新法颁布的大背景下，不啻是我国环境保护事业发展的战略机遇期，更是一个压力增大、矛盾凸显的特殊困难期。

《环境保护法》第35条规定“城乡建设应当结合当地自然环境的特点，保护植被、水域和自然景观，加强城市园林、绿地和风景名胜区的建设与管理”;《上海市大气污染防治条例》第59条第3款规定“市政道路、河道沿线、公共绿地的裸露土地，分别由交通、水务、绿化行政管理部门组织进行绿化或者铺装”。上海市在着力推进建设现代化国际大都市的进程中，各类环境难题层出不穷，其中围绕高架道路如何更好融入城市景观、高效利用地面空间正是摆在我们面前的一大难题。联系高架道路在城市中的重要地位，从寥寥两条规定之中即能窥出其与城市景观之间的关联。因而，在未来城市规划建设过程中，高架道路合理融入城市景观这一问题无法回避。

2.地下空间深挖掘，地面空间待开发

伴随着城市交通拥堵问题的严重，庞大的城市人口不得不通过各类新型交通方式进行城市内部流动、城市外部转移，产生了“交通高架化”与“交通地下化”两种现象。高架道路的顺势而生，从侧面反映出城市交通在空间层面上发生重大变化，从功能单一的“平面型”转向手段丰富的“立体型”。然而，高架道路在“缓堵”的同时，又被普遍认为影响城市的公共空间、交通运输、景观建设。

从现实情形来看，国内普遍重视地下空间的利用，如地铁、地下城市等，却长期“浪费”大量高架道路地面空间，这一课题若能引发足够关注，则可充分拓宽有限的城市空间。

二、上海高架道路的历史沿革与主要问题

1.上海高架道路发展历史沿革

20世纪80年代后期，作为特大型城市代表的上海市，经济社会的迅速发展与城市道路交通不适应的矛盾突出。1988年1月，市政工程设计研究院完成了中山路高架道路的预可行性研究，同年8月，提出在中山北路上新建一条5.9公里长的高架道路，即内环线第一期工程。高架道路系统是上海立体交通干线网络的骨架，倾注近200亿投资，對上海社会经济发展影响巨大。经过20余年的发展，高架道路的规划建设日益向世界水准靠拢，但在“如何合理规划利用高架道路地面空间”的课题上仍有灰色地带。

20世纪90年代，由于当时全市范围绿地面积较小，高架道路沿线各区对地面空间进行了大规模绿化，形成一条“绿色项链”，对美化市容市貌、提高绿化覆盖率起到了关键作用。

2.地面空间利用的主要问题

目前，上海高架道路地面空间利用以绿地为主。铺设绿化虽有积极意义，但形式单一，浪费空间，且由于高架道路地面条件不一，甚至存在绿化枯死的现象，违背了美化城市景观的目的。上海市园林科学研究所开展的“内环高架绿化光照强度测试”表明：因受光照时长影响，内环高架范围内共有70块绿化达不到最基本的植物生长条件。上海市绿化部门决定“退绿还地”，内环高架途经的徐汇、长宁、普陀等5个中心区逐步将部分地面绿化恢复成路面。除此之外，随着私人汽车数量的不断攀升，利用高架道路地面建设停车场的方式也逐渐受到重视，而其他的利用方式较少。

三、美国、日本高架道路的历史沿革与相关规定

1.美国

（1）历史沿革

波士顿是美国历史古城，也是交通最繁忙的城市，交通问题严重制约了城市的发展。1959年，波士顿在全美城市改造运动的浪潮中建成中央大道，直接贯穿城市中心区，旋即成为美国最拥挤的城市交通线。

（2）法律规定

1968年，美国通过《高速公路沿线联合开发》方案，确定高架道路地面空间廊道的使用，其准许条件为：不可超过公路路权范围;在城市内，应配合当地法规;考虑计划经费的来源;机能性的设计，并配合当地环境及需求;考虑与周围的土地使用配合，以提高土地的利用价值。

至1970年，美国交通部又将利用高架道路地面空间的目标归类为：利用高架道路开发，促进相邻土地使用，增加税收;美化高架道路周边环境，减少对社区的影响;解决交通堵塞问题，提供停车场;提供休憩场所，提高生活质量。

2.日本

（1）历史沿革

1964年，东京为举办奥运会修建了大量高架道路，开创了世界城市架设高架道路之先河，在方便城市交通穿梭的同时，桥下的空间也利用得非常充分，包括商店街、停车场、社会设施等，全都因地制宜进行建设，做到了优化利用空间、积聚商业人气、扩充店铺面积，减轻了高架道路对城市景观的破坏，一些个案还成为了重要的购物场所和城市景观。

（2）法律规定

1968年，日本拟定《首都高架道路公团高架桥下设施管理规章》，对东京都高架地面利用规定有：高架道路地面使用计划必须经充分慎重规划;如有城市空间相关管理单位及专家学者认为不适宜，或高架道路出入口不允许使用等情形，则不得使用;使用许可以公共性及公益性利用目的优先;须由道路管理单位或相类似单位使用;高架道路地面允许利用项目，包括停车场、公园绿地或其他交通设施;安全设施，如消防、警察单位;仓库、事务所、店铺及其他类似项目。

四、台北市高架道路地面空间利用

1.环城高架分担交通压力

作为台湾地区经济、文化中心，台北市高架道路兴建最早、地面空间使用最全。在台湾，唯独台北拥有环环相扣的高架道路，且不只包围城市边缘地带，连市区也建有几条东西、南北向高架道路。

自1973年以来，市内人口随经济发展而持续增加，造成“人口城市化”现象，私人汽车、机车持有数同期增长。为减轻交通负荷，疏通市区内各干道堵塞，市政府自1974年起研订了台北都会区快速道路系统的初期路网发展方案，包括内环快速道路系统、外环快速道路系统、联外走廊辐射快速道路系统三大路线。这些特性与上海的情况极为类似。

2.突破传统局限，法律打开空间

台北市兴建高架道路的目的是为解决日益严重的交通问题，对于建设完成后的地面空间，都市计划法规明确规定“高架地面空间多为公共设施用地，为加速都市计划公共设施用地之建设，促进公共设施用地作多目标使用，以发展都市建设，特订定都市计划公共设施多目标使用方案”。

初期规定桥下空间使用的项目从9项增至13项，再到目前的17项，《都市计划公共设施多目标使用方案：（甲）立体多目标使用》第3条规定高架道路下层使用的项目为：公园;停车场;洗车业;仓库;商场;消防队;加油（气）站;警察派出所;集会所、民众活动中心;抽水站;天然瓦斯减压站;公交车站务设施及调度站;其他政府机关;变电所;电信机房;资源回收站;自来水配水池及其加压站。

3.台北高架代表——建国路段强调社会职能，融入城市环境

台北市以往为解决拥堵路段的高架道路多分布于旧市区，主要以工程为导向，仅着力解决交通负荷，欠缺对城市整体发展与景观建设的思考，因此桥下地面产生了“闲置空间”。之后，由于城市土地严重不足，转而开始向地面讨空间，桥下空间也逐渐发展出别具特色的样貌。

建国南北路高架桥（以下简称：建国高架）是目前台北市较完善的高架道路之一，全长5.3公里，北起滨江街口，南至辛亥路口，除中央高架部分提供为快速道路车道外，两侧还设有绿地及区域性服务道路。依路段划可将之分为20个单元。

统计建国高架20个分析单元的使用现状包括：环保局资源回收站、洗车中心、停车场、加油站、建国假日画廊、建国假日花市、玉市、出租车服务休息站、出租车驾驶员职业工会、八德市场、临时转运站、环保局沟渠一队、公交车调度站、流动厕所停放场，共计14类。

统计台北市内其他高架道路地面空间利用方式包括：保管场、环保局清洁队、台北市政府养护工程处、消防队、区民活动中心、绿化空地、篮球场、活动中心、车辆检验场、地下停车场入口、协勤中心、就业服务站、光华商场，共计13类。

台北市对地面空间的使用，从早期单为解决停车问题，到如今逐步加入公园、活动中心等，提供市民休闲、娱乐的场所，不断优化城市生活品质。其利用方式带有明显的政府性、公益性、社会性特征，与周边市民生活有着密切联系，几乎将土地利用率提升到极致。同时，十分重视高架道路地面空间利用与周围景观的融合度，高架道路的建设围绕城市管理与发展的思路，维护优雅、整洁的市容市貌。

五、对上海高架道路地面空间利用的几点启发

1.丰富利用方式，强调合理性和公益性

“利用方式单一”实则浪费大量空间。从建国高架来看，利用方式丰富是其明显特色，与现实生活息息相关，充分满足市民日常所需，极大程度拓展了城市的有限空间。

同时，政府角色弱化，舞台更多让于公益组织、市民团体，以社会和市场需求为导向，淘汰不合时宜的设施，保证使用方式的合理度。上海可考虑政府当责、让位民间，借由多方面“智库”进行规划，提升利用方式的丰富性、合理性、公益性，也更契合新《环境保护法》提出的“强化政府责任”目标。

2.适度错开空间，提升整体功能

将关注目光引导到拓展高架道路地面空间是本文的出发点，基于上海市区空间狭窄的事实，只有在现有条件下充分击破空间限制、打开封闭死角，才可能提高利用率。

长期以来，仅从2D平面上利用依然有空间浪费之疑，不符合城市发展方向。第一步，从3D立体角度出发，可根据地面空间区的不同高度，区分低、中、高类别，按高度规划相应的利用方式：如低层高度铺设绿化、建单层停车场，中层高度建室内商场、户外市场、公益设施，高层高度建篮球场、立体停车场，几乎可做到不留缝隙。若能再进一步，错开时间段进行4D多维利用，针对同一空间、区分不同时间段的利用方式，能“额外”创造出1倍空间。

3.保留特色绿化，营造美丽城市景观

绿化不仅具有美化城市景观的浅表作用，更可发挥阻隔高架道路地面较差的视野、屏蔽车辆行驶嘈杂噪音的深层功能，是利用高架道路地面空间的上佳之选。城市高架道路地面空间多以连续窄长型为主，在规划与设计高架道路时，如不宜建设其他设施，建议进行整体多维思考，尽量设计形态美观、富于变化的绿荫、绿带，创造出高品质的地面空间。

上海“退绿还地”并非简单撤走全部绿化，而是根据长势不同，科学区别对待——加强养护大部分客观条件较好的绿化，保留独特的高架绿化风景线，营造符合新《环境保护法》所设想的美丽城市景观。

4.注重视觉和谐，融入周边景观

高架道路地面绿化在美化城市景观上发挥的重要作用毋庸置疑，但因城市发展阶段的进化、市民对宜居环境要求的细化，若要营造出舒适、宜人的城市环境，已不能单纯依靠植树、种草、设置雕塑来简单实现。一个呆板、突兀的高架道路地面设施，若不主动融入周边景观，无论其功能多丰富、设计多新颖，都无法为城市景观增光添彩。

因而，提升城市外在舒适度、美观度，归根结底要从视觉欣赏的角度出发，注重空间的多元有机组织，深度融合空间利用设施的外观与周边景观，将高架道路地面空间真正视为城市景观的组成部分之一，降低異样感，提升整体性，创造出城市和谐美观的人文环境，呼应新《环境保护法》提出的城乡建设发展方向。

5.转变决策思维，城市规划先行

社会结构转型不断深化，过去一直强调自上而下的“管理”概念显得过于简单原始，政府引导、多方参与的“治理”理念则强调公众参与，更契合现代社会发展的需求。

变“管理”为“治理”，要求政府决策机构转变传统固化的思维方式，在推出各类公共政策前，首先进行多方面的资料收集、民意调查、合理分析、模拟架构。与其欠缺周全“跨前一步”，不如深思熟虑“后退一步”，使之后施行的政策更能为市民所接受，更能发挥应有的社会效应。

应用到高架道路地面空间这一课题，即建议在建设高架道路之前，先行规划空间利用目的及方式，与高架道路建成同时或稍迟延发挥功能，避免空间浪费、重复建设。

参考资料：

[1]董伟，等.我国环境保护规划的分析与展望[J]，环境科学研究，2010（6）.

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[8]唐亚琳.城市轨道交通高架桥的景观美学设计[J]，都市快轨交通，2009（6）.

（责任编辑：赵静）