北京市人防工程公益化利用存在的问题及建议

郭丹彤 吕淑然 杨凯

北京市作为国际化大都市，伴随着城市建设和经济的高速发展，其地下空间得到了快速开发和利用。地下空间（包括普通地下室和人防工程）为首都的防空防灾一体化建设打下了坚实基础，也为缓解城市扩张用地的限制及人口居住压力、繁荣首都经济做出了突出贡献。但从目前的使用情况来看，还有很大的可发展利用空间。截至2013年9月的数据显示，全市地下空间的使用率较低，尤其是作为地下空间之一的人防工程，共有12217處，其中在用的人防工程仅为5297处，其利用率不足一半。

北京市经过一系列政策的出台和措施治理，陆续回收了部分被私自改造、违法使用的人防工程，解决了由于私自改造、出租等带来的问题，也提出了进行公益化利用的方向。但如何进行公益化利用，如何解决公益化利用中存在的各种问题一直困扰着民防管理部门。

人防工程是战时和灾难发生时重要的防御工事，同时也是宝贵的地下空间资源，在对人防工程进行公益化利用改造的时候，究竟什么样的人防工程可用来公益化利用，什么样的不能，如何做好平战结合，需要加以考虑。

人防工程公益化利用后，相当于进行了社会化利用，成为对外开放的公共场所，人员聚集会派生出人防工程脏、乱、差等问题，谁是责任主体，如何对这些问题进行管理，是否需要审批等问题都需要解决。

另外，对于不同模式的公益化利用，如何确定人防工程公益化利用的适用条件、保障资金投入渠道及来源、人员编制及后期设施设备维护，确定安全管理职责以保证安全长效利用等都是亟待解决的问题。

本文即是针对现有公益化利用的人防工程中存在的问题展开调查，有针对性地找出问题，提出改善建议，以期对人防工程公益化利用建立安全长效机制、广泛开展后续管理工作有所帮助。

一、人防工程公益化利用现状

从2010年北京市政府提出“人防工程的使用方向要认真转向公益性质”，到2012年北京市民防局下发《北京市人民防空工程使用规划指导性意见》提出人防工程使用规划要突出公益便民的主导地位，为社会公益事业服务，为居民生活服务，再到目前各区县积极推进人防工程公益化， 在符合“依法依规，规范管理”的前提下，一些区县已经开始进行人防工程“公益便民”探索试点。

截至2013年6月，在用人防工程5297处，1238.1万平方米。主要用于：住人工程2623处、232.33万平方米、居住人员16.05万人，汽车库1566处、845.82万平方米、车位232018个，办公场所199处、55.42万平方米，仓库569处、58.8万平方米，商（市）场28处、6.83万平方米，娱乐活动场所35处、3.3万平方米，健身活动场所23处、3.75万平方米，社区活动场所43处、4.92万平方米，应急物资库31处、3.08万平方米，宣教场所57处、8.47万平方米，自行车库22处、1.72万平方米，餐饮场所37处、4.52万平方米，网吧10处、0.9万平方米，其他54处、8.24万平方米。公益、便民服务类人防工程达到在用人防工程面积的80%（具体如表1所示）。

人防工程公益化利用成为北京市人防工程整治的发展趋势，但是其中也存在诸多的问题，妨碍了人防工程公益化利用工作的开展。

二、人防工程公益化利用存在的问题及原因

北京市人防工程公益化利用探索实践至今，街道社区的工作人员积极配合，积极与居民沟通协调，努力为居民提供有秩序的、干净整洁的活动场所。居民也对公益化利用带来的生活便利表示很大的认可，并支持人防工程公益化的大力推进。但是，在公益化利用实践中也出现了一些问题，主要表现如下：

（一）人防工程公益化利用项目与市民生活的融合问题

北京市人防工程公益化利用项目有三个发展方向：一是将人防工程面向居民，服务其生活。市民防局每年提供部分人防工程用于地下车库、社区活动站、健身活动场所、社区办公等。二是将人防工程面向政府，服务应急管理和公益事业，为政府、街道（乡镇）和社区提供物资储备、应急指挥、宣传教育、社会工作等场所。三是将人防工程面向社会，补充城市功能，在优先保证社区居民、城市管理功能需求的前提下，开放部分工程用于办公、物流仓库、商（市）场等。

由于不同的居民对公益使用有不同的需求，因此人防工程公益化利用在建设和使用过程中可能出现不同的声音，比如有的居民支持便民菜站，有的居民支持文娱活动室，还有的居民担心扰民，不支持对人防工程的公益化利用。在某些地区由于前期缺少调研和设计，使得大量投资的公益化场所因居民反对而长期处于闲置状态。

1.人防工程公益便民认识存在分歧

由于人防工程权属不清晰，导致人们对人防工程公益便民的认识存在分歧。调查发现，小区业主甚至是社区工作人员（作为小区业主的一部分）对于人防工程公益便民问题认识并不一致;开发商、物业公司对人防工程的所有权、收益权的理解也不尽相同，部分人认为人防工程是业主的，如何使用应该由业主说了算，坚决反对将人防工程公益便民使用，也有人担心人防工程用于公益便民，会影响到人防工程战备时的使用。

2.人防工程公益化利用扰民问题

人防工程公益便民改造后涉及扰民问题，导致部分人防工程长期闲置。位于海淀区北下关街道的长河湾小区人防工程公益便民项目便属这类情况。海淀区民防局投入数百万元对长河湾小区的人防工程进行公益化改造，由于扰民问题，遭到长河湾小区居民的坚决反对，2008年投入使用不久就被迫停止运行，至今一直处于闲置状态。还有部分高档小区地面停车位较富裕，不需将车停放到地下人防汽车库中，而社会车辆又不能进入到高档封闭管理小区，致使大量设计用于汽车库的人防工程长期闲置。这类问题在高档封闭管理小区尤为突出。

3.人防工程公益便民使用问题

一是人防工程通常位于负二、负三层，除设计用途为物资库的工程外，一般房间较小且没有电梯，用于社区活动和宣教中心等用途存在一定局限性，人员出入不便、空气流通性差、房间格局不便利用等问题普遍存在;二是随着机动车数量增长，现有人防工程停车场已经很难满足小区居民停车需求，若将人防工程停车场改造成为其他公益设施，则会加剧停车难的问题;三是人防工程通常比较潮湿，且基本没有自然采光，所以通常存在运营维护成本较高的问题。

（二）人防工程公益化利用缺少法律法规的支持问题

现代人防工程具有两个基本属性：一个是法律属性，一个是社会属性。法律属性包括国家建设的强制性与法律的特殊保护性。社会属性包括国防战备性、应急避难性、基础设施性、社会资源性、社会公益性。

人防工程作为国家战时的重要设施和重要资源，现有法律都是规定如何保证其战备功能的。当前，人防工程转为公益化开发利用，实质是改变其原有使用性质和属性，届时能否顺利实现战时转换有待考验。

目前公益化利用也没有经过审批和验收，没有相关部门的介入，对于是否满足安全管理、消防安全的要求均没有进行前期的评估。

（三）人防工程公益化利用方式创新问题

目前人防工程公益化利用以车库、商（市）场、社区文娱活动中心、办公场所、物资储备库为主。但是如何针对城市的发展需求以及人防工程的自身特点，探索适合北京市的公益利用模式有待研究。人防工程是一种巨大的空间资源，公益化利用没有统一的标准和规划，是热点问题，更是难点问题，要逐步合理地利用起来，否则就是对资源的浪费。公益化利用还要有一定的经济支撑点，有待以后深入调研，认真思考，积极探索更多公益化利用途径。

从另一方面看，目前人防工程公益化利用仍然基于传统模式，对公益化使用的认知仍存在极大局限性，普遍认为公益使用就是免费的、无偿的使用，一切由政府代管、代包。因此，不仅亟待拓展人防工程公益投融资渠道，并建立长效管理机制，解决人防工程在纯公益使用中存在的问题，而且更需要拓宽人防工程公益化使用思路和范围。

（四）人防工程公益化利用的可持续性问题

目前，人防工程用于社区纯公益文化体育活动场所时，其前期的建设改造、装修装饰、设施设备、活动物资等均由政府出资，但在运营过程中，会涉及设备维修维护、水电费、人力等费用，正是由于后期运营所需经费无保障，造成部分纯公益人防工程存在无人看管、无钱维护，导致人防工程投入巨资改造后却不能正常运行的问题。甚至还出现了已经完工的人防工程公益便民改造项目，街道迟迟不肯接收，宁愿长期空置的尴尬局面。

（五）人防工程使用中的安全问题

人防工程在使用过程中存在许多安全问题，主要表现为：人防工程产权不明确，安全教育不足;安全管理主体责任人和管理人不确定;安全投入不足，后期运作及安全维护资金无保障;公益化利用无审批验收，现场存在安全隐患;安全制度与培训落实不到位;应急救援重视不足，演练流于形式;安全监察力度不够，效果不明显;缺乏必要的安全信息管理系统。

三、对策及建议

（一）增强居民认可程度

公益便民是北京市人防工程平战结合的基本方向，人防工程公益便民应坚持前期调研，了解居民的真正需求，以此为目标，进行地下空间人防工程公益化建设，以得到居民认可为基础，发挥人防工程的社会效益。为使人防工程公益化利用与广大城市居民生活相融合，应坚持几项原则，如：符合居民需求办公益;务必做好前期调研，根据人防工程特点设计公益项目;获取大家认可。

（二）加快地下空间法制建设

北京市地下空间开发和安全管理的依据是《北京市人民防空条例》和《北京市人民防空工程和普通地下室安全使用管理办法》（市政府152号令），现有法规及规范已不满足城市发展对人防工程公益化的需求，同时对地下空间人防工程违规、违法使用约束不夠，处罚威慑力度不够，建议修订《北京市人民防空条例》，用于指导规范地下空间人防工程公益化，解决地面、地下空间人防工程协同规划、融合发展的重大战略问题，明确社会资本可进入的范围，鼓励其开发人防工程用于城市社会公益服务，从法制上为拓宽人防工程公益化利用途径和范围提供基础保障。在《北京市人民防空工程和普通地下室安全使用管理办法》的基础上，可出台相应规范标准，明确人防工程公益化的条件和要求，为公益化利用顺利开展和创新工作机制奠定基础。

（三）引入“招、拍、挂”市场机制

由于原有人防工程使用收费规范与标准存在着巨大的牟利空间，且全市各区的收费标准不一，无法达到规范化管理的目的，已不适用于今天社会的发展。因此，建议成立国有资产管理公司，统一管理全市范围内的人防工程及政府投资的可用于经营为社会提供服务的地下空间，引入“招、拍、挂”市场机制，负责全市人防工程的融资、建设、使用、维护及人防工程公益便民使用场所的管理工作。并尽快修订人防工程使用收费规范，通过统一制度、统一标准、统一税收，综合地区差异化合理定价统一收费。真正实现“人民防空工程平时由投资者使用管理，收益归投资者所有”的建设方针。另外，可以对现有人防工程进行公益化改建，以解决现今大学生就业住房困难、市区流浪人员无处安置等问题，将人防工程公益化与社会的和谐发展相结合，拓宽人防工程公益化的项目范围，这也是人防工程公益利用方式创新的另一思路。

（四）拓宽人防工程公益化使用思路和范围

对人防工程公益化利用中存在的各种费用进行调研，深入各公益使用场所，了解其各方面费用的支出情况，明确费用来源，制定费用收取和管理办法，明确政府支出比例，不要在项目实施过程中出现后期运营资金短缺的状况。

（五）明确安全管理主体责任人

人防工程一旦投入公益化运行，必然涉及到安全管理的问题，首先需要明确安全管理的责任人，并承担起相应的安全管理职责。从形式上可以将安全管理的责任放在社区，由社区配备安全管理工作人员;由各街道成立人防工程安全管理委员会，分片负责区域范围内的安全管理;成立第三方组织或利用现在房产办等第三方组织负责公益化利用的人防工程的安全管理;由区民防局成立人防工程安全管理委员会，分片负责区域范围内的安全管理。民防局等政府部门需对上述几种建议的利弊进行分析。

四、结语

通过对人防工程公益化利用调研，对其存在的问题进行梳理，分析了人防工程公益化利用存在问题的主要原因，提出了相关的对策建议，主要包括成立人防工程运营管理公司，加快人防工程公益利用法制建设，拓宽投融资渠道，向公益事业倾斜。建议采用“招、拍、挂”方式引入社会资本进入到公益事业，采用给予经济、税收等优惠政策鼓励民营资本进入人防工程公益便民领域，建立人防工程公益便民长效机制。建立人防工程公益化利用安全管理制度，建立安全管理信息系统，建设地下城市，将污水处理、垃圾处理转移到地下，建设生态优美城市将是今后地下空间发展的方向。

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（责任编辑：赵静）