新型城镇化背景下的城市管理碎片化问题探析

王生坤

随着新型城镇化的深入推进，大量外来人口涌入城市，越来越多的农民变成了市民。然而，由于城市公共服务供给能力跟不上城镇化的步伐，导致违法建设、乱设摊点等现象层出不穷，由此带来的城市管理问题日益突出，成为现代城市面临的顽症和难点。从治理体系现代化的要求来看，现有城市管理存在碎片化的状态，使得城市管理效果不尽如人意，需要统筹考虑予以整合。

一、城市管理碎片化的表现形式

所谓城市管理碎片化，指的是同级政府相关职能部门和上下级政府之间在执行、处理城市管理事务时存在的分割状态。从形式上来看，主要包括条与条之间存在壁垒，条与块之间缺乏有效沟通，具体表现在三个方面：

1.横向层面上，城市管理主体模糊与缺位。城市管理是以城市为对象的复杂管理行为，与城市规划、城市建设及城市运行等公共事务紧密相连。城市管理对象的多元化决定了城市管理工作需要各个相关职能部门的协作才能取得更好的效果，否则就会沦为“九龙治水”的局面。

城市管理制度诞生之初，就是为了解决城市管理中多头管理却都管不好的问题。然而，相对集中行政处罚权，实际操作里集中的只是责任和义务，并没有理顺相关部门之间的法律关系和法律地位。

迄今为止，在很多人眼中，城市管理的主体都是各级政府成立的专门的城市管理部门，城市管理工作与规划、建设相脱节，存在职能缺失的现象，相当程度上制约着城市管理政策执行。有些部门认为，城市管理只是城市管理部门一家的事情，持事不关己、多一事不如少一事的态度，站在旁边看热闹或者看笑话。比如说，对于违章建筑的管理，涉及到规划、建设等众多部门，但是由于规划和建设部门在违章建筑建设之初没有做好管控工作，待建成后交由城管部门去拆违，加大了工作的难度。狭隘的“小城管”观念制约了城市良善治理的实现，也使得城市管理部门疲于奔命，很大程度上成为了万金油，什么都能管一阵，什么都不能根治。

2.纵向层面上，城市管理体制不统一。城市管理是依托城市而存在的，所以，在省和国家的层面，并没有统一的城市管理职能部门，导致全国城市管理部门职能、职责、机构设置乃至名称都不统一。以人员编制为例，有的地方城管队员是参公事业编，有的地方是事业编制，五花八门。就算把目光放到一省、一市范围内，城市管理部门也存在千差万别。

另外，随着新型城镇化的发展，越来越多的农村地区变成了城市建成区，但是这些地区差异巨大，各个新城市化区域内部同质性强，导致整个城市管理的异质化程度越来越高，某一城市管理政策在某一区域管用，到了另外区域就不管用了，比如对于外来人口多的区域的管理与本地人口占主导的地区的管理就没有可比性。

再有，在城管执法过程中，各地对城管执法的尺度、方式规定不一，导致有的地方执法手段过于强硬引发冲突，另外一些地方则失之于软不能起到威慑作用。这种差异也带来了不同层级城市管理部门之间的冲突。由于城市管理工作是严重依赖区域特色和地方政府而发挥作用的，导致城市管理主管部门的权威相较公安等要弱得多，甚至会出现下一层级城市管理部门不服从上级城市管理部门管理的局面，典型如2006年的时候，深圳市城管局联动执法队在执法时被街道办城管执法队当街殴打、扒裤，凸显了城市管理部门内部管理层级和目标的不一致性。

3.城市管理跨界合作尚未形成。城市管理是城镇化进程中一个长期存在、复杂的社会问题，需要更多的治理主体长期、全面、有效的参与，跨界合作才能实现综合治理。联合国人类居住中心《关于健全的城市管理规范：建设“包容性城市”的宣言草案》对城市管理定义为：“城市管理是个人和公私机构用以规划和管理城市公共事务的众多方法的总和。”然而，从协作的角度，各地的城市管理部门还没有完全学会同各类社会组织、企事业单位乃至普通市民合作，公民社会在城市管理中发挥的作用有限且不成体系。

从目前来看，仅有一些企业通过招投标的形式进入到了城市管理领域，大多都是以政府购买服务的形式存在的。各类社会组织、企事业单位乃至普通市民无法参与到城市管理政策制定、监督和评估方面来，加大了市民对于城市管理的不理解和不支持。前不久浙江余杭中泰垃圾焚烧厂事件很大程度上就是由于市民参与不足导致的。各地城市管理实践和教训表明，城市管理部門若与市民之间缺乏统一、有效的协作，仅靠政府，城市管理的成效势必大打折扣。

二、城市管理碎片化的成因

城市管理碎片化产生了许多消极影响，制约了城市正常有序的发展，因此需要对导致城市管理碎片化的原因进行分析，我们认为主要包括三点：

1.城市管理领域没有统一法律。城市管理自诞生以来就一直面临法律缺席的尴尬窘境。所以，城市管理的领导体制和城管部门的主体资格、职权、管理原则、强制措施以及与其他职能部门的关系都不太明确。而且，行政处罚权的相对集中，不可避免地带来了执法人员自由裁量余地过大的问题。两个方面叠加，导致城市管理既无可靠的法律“后盾”，又无明确的执法“边界”。

2.政府部门之间相互隔离。导致城市管理碎片化的重要原因是政府各个部门之间的地盘意识。不同部门各自拥有独立的职能区域、政策空间以及在地盘内的裁判权，每个部门都有千方百计维护本部门利益的意识。在缺乏沟通的前提下，各个部门在合作时会有意识地保留实力或相互冲突，导致有利益的抢着干，无利益的没人干。城市管理工作烦乱复杂，是烫手山芋，各部门为了维护自身利益，更加容易倾向于不闻不问。

3.科层管理体制内在的冲突。行政机关的科层管理体制是以高度分工和专业化为标志的。过分强调分工和职能区别将不可避免地造成政策目标和手段的冲突。尤其是在上级城市管理部门和下级政府之间，由于双方的出发点和目标不一致，使得许多城市管理政策和措施无法得到实施。由于城管部门的人财物资源都依赖本级政府，所以在面对上级指导部门和本级政府的冲突时，下级城管部门会坚定地站在本级政府这边，容易导致上下城市管理部门之间的冲突。

三、城市管理碎片化的解决路径

十八届三中全会报告指出要“深化行政执法体制改革。整合执法主体，相对集中执法权，推进综合执法，着力解决权责交叉、多头执法问题，建立权责统一、权威高效的行政执法體制。”在应对城市管理碎片化的探索中，应以十八届三中全会精神为指导，推进整体性治理，有针对性地提出对策，进一步推进城市管理创新。

1.出台统一的城市管理法律法规。尽管一部统一的城管法并不能彻底消解城管执法的诸多矛盾和问题，但是没有统一的城管法，势必会凸显城管执法权限的混乱，加剧城管执法权责错位。城市管理是社会管理的重要内容，在加强和创新社会管理的新形势下，在推进依法治国方略的背景下，制定一部全国统一的《城市管理法》势在必行，宜早不宜迟。考虑到这需要一定的程序和时间，可以先期在省级层面出台城市管理地方法规，实现全省范围内的城市管理体制机制统一。

2.发挥城管委作用，实现职能重组。当下几乎所有城市都成立城管委，但是不同地区的城管委地位和作用并不一致，大多数有名无实，不能有效发挥作用。我们认为，作为跨部门的议事协调机构，打破城市管理碎片化局面需要创造性发挥城管委的作用。要以城管委为基础，以公共服务为对象，推进城市管理职能的横向整合。可行的方式是对城市管理事项进行分类，并根据分类在城管委下设置相应的专委会，每一个专委会对应一项城市管理事项，组成部门包括各个职能相关的机关，实行部门牵头负责制，牵头部门负责人兼任专委会主任并对城管委负责。专委会的主要职能是统筹整合资源、协调部门力量，解决某一类型的城市管理事项。实行这种方式，可以有效遏制不同行政机关之间的推诿扯皮现象，而且在专委会中各个行政机关之间是分工协作关系而不是利益冲突关系，有利于规避碎片化。

3.发挥数字城管作用，实现流程再造。以数字城管为主线重塑城市管理流程。一是对管理区域进行网格化划分，每个网格配备一定数量的城市管理队员进行巡视，发现问题后通过手持终端将图文信息向统一的数字城管平台进行报告，社会公众也可以通过下载相应的城市管理软件的方式进行举报。二是城市管理平台获得信息后，进行甄别、立案，并根据问题归属将信息发送至相应的部门和地区，并通过城管委专委会等途径督促解决。三是待问题处理结束后，处理单位将案卷批转回数字城管平台，由其对问题处理情况进行验查。整个流程，数字城管平台可以进行跟踪查询，且可以进行相应的事后评价。这样的流程克服了既有城市管理工作效率低下和没有监督回流的弊病，避免了信息获取滞后和层级流通不畅，促成了两级政府、三级管理主体之间的和谐互动。

4.推进城市管理部门与公民协作治理。城市管理要充分发挥市民的积极性和主动性，要从居民需求出发，以为民、便民、利民为原则，推进城市管理主体的多元化。一是要明确城市管理定位，合理划分政府职能，分清必须由政府提供的服务和可以由社会提供的服务，对于可以由社会提供的服务要通过政府购买、项目支持、资金引导等形式，鼓励社会组织和相关企业参与。二是大力整合服务资源和服务力量，对必须由政府提供的服务，要权责明确，流程清晰。三是要整合社会资源，鼓励和引导公民积极参与城市管理。充分调动社会各方参与城市管理的积极性，可以借助现代的传媒手段与市民互动，吸引市民了解城市管理工作，通过开发专用软件，让市民能够参与到城市管理工作，优化决策程序，让市民能对城市管理政策发表意见和建议。

（责任编辑：赵静）