加强制度建设 推进人大工作

安莹

地方人大及其常委会围绕中心、服务大局，履行好宪法和法律赋予的职权，很大程度上取决于常委会自身建设情况，取决于常委会组成人员作用的发挥，也取决于常委会工作机构和办事机构的工作能力和水平。2015年，是全面推进依法治国的开局之年，是全面深化改革，率先全面建成小康社会的关键一年。2015年全国两会的新亮点“大道至简，有权不可任性”给人大工作提出了新的要求。让权力不任性，根本在于制度建设。放权不等于放任，确责不等于推责。因此，加强常委会制度建设是新形势下开展人大工作的基础，也是推进民主法制建设的需要。以制度建设为突破口，狠抓落实，增强领导干部大局意识、履职意识、责任意识，在制度的约束下规范地开展工作，可以有效地推进人大各项工作的与时俱进。因此笔者根据乌鲁木齐市人大常委会的制度建设为例，探讨人大如何科学地加强制度建设，从而推动人大工作的与时俱进。

制度建设是通过组织行为改进原有规程或建立新规程，以追求一种更高的效益。建立健全与发展相适应的各项规章制度，并切实抓好落实，努力形成工作有制度、操作有程序、过程有监控、责任有追究，用制度规范行为、按制度办事、靠制度管理人的良好机制，不断提升人大及其常委会的凝聚力和竞争力。

制度建设的前提第一是确定性。所谓确定，就是必须明确告诉三项内容：能做什么、不能做什么、做了不能做的后果是怎样以及将会受到怎样的惩罚。然而我们的制度往往是有前两个，而缺乏第三个。制度本来应该是一种威慑力量，如果没有第三项或者第三项内容不明确，那就缺失了威慑力量。第二是强制性。制度是强制性的规范，是外在的。当有人违背的时候，能够予以制止，这才是制度。第三是程序性。一个制度往往只能规定原则性的东西，制度如何运行，每个具体环节必须有详尽的程序来加以保障，这个制度才能运行起来。因此做好人大及其常委会的制度建设要着重树立以下几点认识：加强制度建设应当进一步深化对制度功能的认识，不断加大推进工作制度化的力度;加强制度建设应当着眼于机制的建立完善，努力实现制度在更高层面的系统整合;加强制度建设应当注重发挥制度的整体功效，着力构建科学的制度体系;加强制度建设应当要不断提高制度建设的质量和水平。

按照中央和市委党的群众路线教育實践活动的部署安排，乌鲁木齐市人大常委会聚焦“政治上不够坚定”和“四风”问题，从改进工作作风、提高工作效能入手，把建立健全内部管理制度作为抓根本、抓长远的重要环节，严密安排部署工作，本着“于法周延、于事简便”的原则，不断总结经验、吸纳意见，进一步明确工作依据、细化工作方式、规范监督行为，着手完善已有制度、制定新的制度、废止不适用的制度，以制度巩固教育实践活动的成果，建立健全践行党的群众路线的长效机制，在加强制度建设，推进人大工作作出了有效的范本。

坚持“四个原则”增强制度的生命力

为了使各项制度更具生命力，乌鲁木齐市人大常委会在修订和新建制度时严把“四个原则”。一是坚持党的领导的原则。在制定过程中，市人大常委会始终坚持服从和服务于党的领导，做到与党中央的指导思想高度统一。二是坚持人民利益至上原则。市人大常委会时刻把“权为民所用、情为民所系、利为民所谋作为工作的出发点好落脚点，在建章立制工作过程中始终坚持“认真倾听人们呼声、代表人民意愿、维护人民利益”，确保人大各项工作顺应民心、反映民意、贴近民生。三是坚持符合国家法律的原则。一个制度、一个规定不仅要使用有效，还必须与法律的规定保持一致。在修订和新建制度时，市人大常委会十分注重与宪法和法律法规相衔接，确保所制定的制度都有充足的法律依据，绝不同宪法和法律相悖，也不同行政法规和新疆维吾尔自治区的地方性法规相抵触。四是坚持讲究实效原则。在修订和新建人大及其常委会有关规则和制度时，市人大常委会十分注重考虑实效问题，将如何提高人大的工作效率，如何保障议而又决等问题作为制度制定的基石，努力形成符合民情民意的集体意志。

把握“四个注重”增强制度的可行性

制度建设时一项非常严肃的工作，为了建设科学合理、约束性强、可行管用的制度体系，市人大常委会坚持“四个注重”。一是注重制度的科学合理。对于每一项制度的起草、修改和出台都经过认真的调查研究，多方征求意见，反复论证，最终形成结构合理、配置科学、程序严密的制度。二是注重制度的规范、合法。每一项制度都在宪法和法律的范围内、道德的约束下进行制定和修改，力争形成有理有据、功能齐全、关系协调、程序规范的制度体系。三是注重制度的具体明确。每一项制度都体现出党的意图和人大的需求，体现着对常委会组成人员和机关工作人员的具体要求，使大家明确应当干什么，不应当干什么，怎样去干等。四是注重制度的约束、刚性。在制定制度时，明确具体内容、具体标准和详细措施等，防止搞成一般原则、抽象概念、空洞口号式的花架子。同时，要求制度必须行得通、做得到、管得住、用得好，真正做到靠刚性制度去管权、管人、管事。

提高“三种意识”增强制度的实效性

为了使制度制定有章可循，市人大常委会在制度制定过程中不断强化“三种意识”，并制定制度建设计划。一是增强达标发挥职能的意识。从实际工作出发，建立健全代表依法履行职责的各项具体制度，进一步加强和规范代表工作，逐步建立《乌鲁木齐市人大常委会关于代表履职管理的暂行规定》、《乌鲁木齐市人大常委会关于加强市人大代表与人民群众联系的若干规定》等5项制度，以健全的代表工作制度，保障代表依法履行职责，充分发挥代表作用。二是增强严格执行“八项规定”的意识。按照党中央“八项规定”中严格会风文风的要求，以提高议事质量和办事效率为主线，着力在改进议事方式、完善议事程序方面进行积极探索，完善《乌鲁木齐市人民代表大会议事规则》等。三是增强提升机关效能议事。进一步明确各工委和办公室的工作任务、范围和责任，并根据工委、办公室的职责和特点，形成多层次的工作制度，进一步推进各项工作的制度化、规范化和程序化，使机关的参谋水平和服务质量达到一个新的高度。

在各责任部门密切协作配合，相互沟通商量下，常委会党组坚持开门建制度，采取多种方式，充分听取党员干部群众的意见，统筹进度和质量，最终《乌鲁木齐市人大常委会工作制度》汇编成册，16项制度对各方面工作作出规范化要求，不仅保障了人大及其常委会依法行使职权，而且对于推进人大及其常委会各项工作科学化、规范化、制度化开展起着至关重要的作用，是人大及其常委会开展工作必须遵循的基本依据，具有较强的指导性、实用性和可操作性。

（作者单位：《乌鲁木齐人大》编辑部 ）