对党领导方式的认识和思考

李凌翰

党权力的不断扩大，对政府工作造成了严重阻碍。当前我国政策大多仅指向对政府的监督，而对党的权力监督缺乏，当党出现问题时不需要受到责任追究。所以党领导方式的改变和对其立法约束是党以后一段时间工作的重点。只有约束党的行为和实现党对政府的监督，才能搞好党政关系并保证我国的快速发展。

引言

当前我国社会主义政治、经济已经步入了有序发展的轨道，中国共产党作为我国长期执政的党，在近些年对政府和全局工作的领导方式上却存在滞后性的问题。这种问题一方面严重影响了我国社会主义事业发展;另一方面带来一系列的社会问题，导致人民群众的强烈不满。我们应该反思这一问题并就新的形势作出调整，使党的领导能不断保持先进性和适应社会发展。

当前党的领导方式

中国共产党从成立开始就不断进行革命运动并逐渐掌握政权建立新中国，这一历史因素决定了共产党在领导方式和执政方式上的高度统一和集中。历史上长期出现以党代政、党政不分甚至党政合一的情况。直到中共十三大才提出党政分开，各司其职，各负其责。这种状况发展到今天任然有不少问题没有得到解决。

第一、各级机关和各个单位的大量党委等机构造成了人员的不断增加，各级党委为了争夺管理权又不断在下级成了各种办公室，如“政法委”、“文明办”、“综合办”等。这些办公室的成立阻碍了以前各个单位的管理职能，实质上是控制了下级的各个单位。并且党委权利和人数不断扩大会造成与政府意见和决策的分歧，导致决策的偏向性。

第二、党的权利逐渐变大变强，在某些权利和职能上代替了政府。政府作为真正的社会管理者在日常工作中成了党的下属、授命于党的机构。政府的各项工作要首先向党委汇报，批准后才能执行;党委可以插手本该属于政府负责的经济、民生等实际问题。在工作中各级行政长官必须按书记的意思办事，书记一人独揽大权，并且有权力任免各级行政长官，造成买官卖官的不良现象。

第三、对党的监督力度不够。以县级为例：县长不但受县委书记领导与监督，还要受人大领导与监督。书记则不一样，政府与人大等几套班子要在县委领导下工作;另一方面政府负责人大、政协、公检法部门的财政支出，而党委是政府的领导机构，这样四大班子实际成了书记的下下级。这就使下级监督名存实亡，而同级的监督也没有约束力，再加上上级监督乏力，等于没有监督。有人评论：“县委书记除了外交、军事、国防这些内容没有，他们拥有的权力几乎跟中央没有区别”。

第四、腐败问题不断出现。当前我国经济发展一直保持着高速度的增长，商业的发展出现了大量需要党和政府出面管理的问题。在管理中由于没有受到监督，有些干部经不住金钱的诱惑走向腐败。同时在行贿者看来，书记等党委成员的权力较政府行政长官大，其行贿的目标也都集中在书记等党的干部身上。党对干部的任免权也导致大量想“升官发财”者行贿，行贿者升官后又向下级受贿的恶性循环。

对党领导方式出现问题的反思

在实际工作中对党的领导方式错误和党政关系不协调导致的问题，我们应该及时作出反思，找出问题的根源和解决的突破点。作为执政党，只有在工作中摆正自己的位置并作出正确的领导才能保证我国社会的稳定和发展。

“绝对的权力导致绝对的腐败”，地方的权力集中于中央， 企业的权力集中于政府， 政府的权力集中于执政党， 最终变成了执政党的高度集权。[1]党的权利在不断强化的同时必然带来其他各方面权利的恶化，同时也就失去了其他各部门的活力和动力。一切权利集中于党委，党委的权利又集中于几个常委，常委的权利再集中于书记一个人。结果必然是书记一人的独权，如果党委书记个人德行不高，腐败问题就不可避免，一旦出现腐败问题，其数额往往是巨大的。有些书记为了调和独权的矛盾，故意将各项工作的权利分配给各常委和行政领导，这一做法又导致了群体的腐败。这也是当前我们官员腐败问题产生的源头。党和政府的全体领导养成的腐败的习惯，当党的书记调换成一个廉洁奉公的人，必然遭到全体的反对和排挤，这个书记也就没办法工作。

中国共产党作为法定的执政党，对国家的领导包括政治、思想和组织的领导。[2]政治领导主要是指政治方向、政治原则和重大方针政策的领导;思想领导即坚持党对意识形态领域的领导;组织领导即坚持党管干部的原则，通过民主协商原则加强干部队伍建设和对社会各组织团体的领导。政府是由人大产生的， 受人大监督， 向人大负责，政府的行政权是人大授予的，党对政府的领导应该是通过人大立法和同意来实现的。但现实情况是人大还没有得到足够的尊重， 宪法和法律赋予它的作用还没有充分发挥出来， 出现了党组织越过人大去直接指挥政府的情况。这种行为就严重的扰乱了国家的政治生活，导致广大人民群众的反感。

多年来我国一直坚持“党委领导，政府负责”的政策，就是首先由党委作出大政方针的发展规划、行动方案，具体的工作由政府各部门来处理解决。这一做法在理论上就不符合责任和权力的统一。有什么样的的权力就要负什么样的责任，党委有权力作出规划，一旦规划不合理，出现问题，其责任却是由政府来承担，党委一点问题没有。这必然导致党委决策时的盲目性和趋利性，事情办好了是党委指挥的功劳，办不好是政府的责任。或者出现“党委说：党委是领导者，但没有责任，责任由政府来负。政府说：政府虽负有责任，但没有权力，政府只能受命于党委。”这样找不着责任主体了.你推我，我推你，来回踢皮球的问题。[3]

另一方面，作為有权无责的党委，在滥用权力的时候又不受监督和制约。例如一名党委书记只能受到上级党委的监督，虽然按照党内监督政策其下属或平级的每一个党员都有资格监督他，但他是第一书记，所有的党员都是在以他为党委书记的领导下工作。这些一般党员的组织关系、人事调动、职务升降、工资福利等等也都是由书记说了算的，又有几个党员会冒这样的风险去监督他呢？虽说党的纪律检查委员会能够制约和监督党员的违法乱纪行为，但是党的纪律检查委员会又都是在同级地方党委的领导下，纪委怎么可能去制约和监督它的顶头上司地方党委呢？纪委又怎么可能去制约和监督党委书记呢？

党领导方式的发展趋势和方向

党的十六大报告指出党的领导是“通过制定大政方针，提出立法建议，推荐重要干部，进行思想宣传，发挥党组织和党员的作用，坚持依法执政，实施党对国家和社会的领导。”[4]也就是所我，我们讲的党的领导不是科层制行政管理体系中的处于指挥、命令地位而起相对方处于服从、命令地位意义上的领导。[5]而实质上是要求党组织从繁琐的具体管理事务中解脱出来，集中精力管好方向、谋求全局、制定好重大方针政策。[6]针对当前我国深化改革和发展的实际情况，党的领导重点就突出在三个方面。

第一是作为执政党，其重心首先应该放在指定科学的发展战略和推动改革上，也就是我们党的精力不是与政府争夺利益处理具体事务，而是努力做出科学合理的决策，少折腾，少走弯路。用自己的规划目标来吸引全体人民群众，提升党的战斗力和凝聚力。按照总览全局，协调各方的原则，既保证党委的领导核心作用，又充分发挥人大、政府、政协以及其他各方面的职能只有，把具体的行政工作交给各政府部门，培养他们的活力和积极性，充分发挥党的“领导”职能。

第二是完善立法，建国至今在党监督方面虽然常提，但立法方面做得远远不够。没有法就没有监督的依据，碰到问题只知道做错了，却不能评判错的程度和处罚措施，最后不了了之。党推动人大完善立法就是要科学具体的规定对错标准，其目的就是限制党的行为、政府的行为、人大政协的行为。任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权，绝不允许以言代法、以权压法、徇私枉法，更不能超越宪法、法律的规定去处理具体的政务、事务。有效规定党、政等各部门职权范围，保证各方在既定的轨道上长期稳定运行。

第三是强化对政府的监督和对党本身的监督。党在制定好方针规划后，具体事务都由政府来负责，政府不再插手。必然导致了政府权力的膨胀，而法律的完善刚好有效的约束了这一权力。这时党的作用就是对政府人员的监督，出现问题按法律处理。在实际工作中各层级的党委数量可以得到精简，书记监督各行政正副职干部。以法律为准绳，超越法律的范围就坚决制止，没有超越法律就放手让政府部门工作，这种监督反而强化了党对政权的控制和领导。

法律的完善最重要的是规范了党本身的行为，党委不能再像以前有无限的权力，可以左右政府的工作。党只能依法律的规定来行使自己的领导职权，党政关系变得既合作又对立。而有了法律武器，党内监督也变得有效和可靠，配合党委权力的削弱，下级监督上级成为一种常态化，群众监督党员干部成为一种普遍现象。同级之间，党政干部可以相互监督。上级监督下级时，下级党干部出了问题，上级党组织必须按法律作出处罚，否则自己都要受到法律的制裁，这样就是形成了一种人大立法、法律监督党，党监督政府，政府领导人民群众，人民群众选举人大代表的相互协调相互制衡的循环中。

结语

当前党的领导方式已经不能满足经济快速发展的形势，导致了现阶段发生在我国党政领导层的各种问题，并且开始波及人民群众的生活。正确处理党的领导方式，是今后党工作的重点。从短期看，只有正確处理党委、政府、人大、的关系，才能解决当前我国发展中的腐败问题和权利混乱问题。从长远看，只有完善立法，弱化党权，实现各部门的相互监督，才能使国家有一个稳定和制衡的发展环境，才能保证全国人民群众在和谐环境中生活，才能实现国家的长治久安和社会稳定。

注释：

[1]罗显华.论理顺党政关系[J].探索，2003（4），第21页.

[2]张珂.论改革和完善党的领导方式和执政方式的基本思路[M].第29页.

[3]云古川.对“党委领导，政府负责”的一点看法[N]人民网http：//bbs1.people.com.cn/postDetail.do？id=885551

[4]江泽民.全面建设小康社会，开创中国特色社会主义事业新局面-在中国共产党第十六次全国代表大会上的报告【R】.北京;人民出版社，2002，第34页.

[5]张恒山.坚持党的领导改进党的执政方式[J].南京审计学院学报，2013（2），第3页.

[6]刘贵丰.党的历史方位的改变与党的领导方式和执政方式的更新[J].江西师范大学学报， 第40卷第3期第19页.

（作者单位：海南大学政治与公共管理学院。）