发挥人大立法主导作用全面推进依法治国

时鹏远

党的十八届四中全会提出“健全有立法权的人大主导立法的体制机制”。这是党中央从建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家的总目标出发，在新的历史起点上发挥立法引领和推动作用提出的一项重要制度要求，对完善和发展人民代表大会制度，全面推进依法治国意义重大。全国人大常委会多次召开立法工作会议和全国地方立法研讨会，就人大主导立法体制机制有关问题提出具体工作要求。在准确把握党的十八届四中全会和全国人大常委会有关立法会议精神基础上，黑龙江省人大常委会以健全人大主导立法体制机制为导向，及时调整立法工作重点和方向，积极开展立法创新与探索，取得显著成效。

一、健全人大主导立法体制机制的必要性。人大依据宪法法律行使法定职权，制发具有普遍约束力的法律文件，规范引导相对人遵法守则，这是立法权的本源和价值属性，人大主导立法是其应有之义。由人民选出的代表所组成的代议机关来主导立法过程，是立法获得正当性与公正性的基础。人大发挥立法主导作用是对行政部门主导立法以及由此形成的立法权行政化的直面应对，是树立立法民主性与公正性的首要问题。全面推进依法治国对立法工作提出新任务，就是要通过人大主导立法这种方式来破解立法过程中的体制机制难题，逐步建立起符合立法规律和立法价值的立法制度。作为立法机关，人大必须主动承担立法使命和责任，通过建立符合社会发展需求和阶段特征的立法机制，顺应立法形势，把握立法进程，助推经济社会发展。人大主导立法是对立法体制机制的自觉修护和提升，是对人民代表制度的自我巩固和主动完善，只能加强，不能削弱。

二、健全人大主导立法体制机制的基本要求。必须坚持党的领导。中国共产党的领导是中国特色社会主义最本质的特征。立法工作是中国特色社会主义事业的重要组成部分，是国家重要的政治活动，离开党的领导，就会迷失方向，就会寸步难行。在立法工作中，遇有重大立法决策事项，特别是意见不一致的重大问题，应及时通过人大常委会党组向党委请示汇报。人大在立法中的主导作用，是在党的领导和支持下的主导作用，越是坚持党的领导，就越能有效地发挥人大的主导作用，有效地进行立法沟通协调，有效地推动立法进程。

必须符合坚持和完善人民代表大会制度的要求。发挥人大在立法中的主导作用，是与人大作为国家权力机关的地位和作用相适应的。立法工作必须体现和维护人民代表大会制度的根本政治制度要求。我们讲“三个自信”，根本的还是制度自信。讲制度自信，首先是要对作为国家根本政治制度的人民代表大会制度充满自信，并且自始至终贯穿立法工作的全过程。必须确保立法实现党的领导、人民当家作主、依法治国的有机统一，努力使每一项立法体现和尊重人民的主体地位，保证人民当家作主。

三、健全人大主导立法体制机制的创新与实践。围绕省委重大战略决策部署，围绕经济社会发展大局，按照突出重点、统筹兼顾、立改废并举的要求，积极开展立项论证，加强与各有关方面沟通联系， 按照“完成一批、催熟一批、储备一批”工作模式，科学确定立法项目，努力提高立法的针对性、及时性。将安全生产、科技进步、城乡规划、规范行政许可、道路交通安全等与全省改革发展大局相适应、与人民群众切身利益息息相关、立法需求高的重点领域项目列入计划。最终确定的立法项目，人大点题并进入立法议程的项目占30%。加强规范性文件备案审查工作，着力促进这项工作的制度化、规范化，不断提高实效。防止有关部门以文件代替甚至改变法规，防止规章超越立法，对违反法律法规的规章及其他规范性文件要督促纠正，解决“法”出多门、政出多门的问题。

四、健全人大主导立法体制机制的可行路径。主导立法安排计划的制定，把握立法工作大方向。在征求意见阶段，广开渠道和途径，让更多的人参与并提出立法意见建议。可直接与政府部门或其他起草单位先期接触，结合省委重大战略部署、社会普遍关注、事关老百姓权益保障三个原则，有针对性地筛选和确定一个或几个待选项目。各方面沟通协调后，在初步了解和把握有关专业性事务基础上，开展立项论证。对立法可行性、必要性、重要性综合评析。人大要全程参与，从立法机关的角度提出主张和意向，体现人大在立法安排计划上的主动与主导，形成立项评测报告。条件成熟时，可以尝试开展立法项目指引工作。统筹考虑中央和省委重大决策部署，保持与立法规划的衔接，提出下一步立法工作的方向导引，从法律制度层面主动呼应全面深化改革的战略部署，从立法源头掌握主动，为下一步开展立法工作作好铺垫。引导常委会组成人员和人大代表联名提报法规项目。尤其是综合性强、立法难度大、矛盾尖锐、各方面利益不好协调的立法项目，积极推动进入立法程序。引导专委会和工作机构提报立法项目，调动更多的力量参与立法工作。

掌控每个阶段重点，提出立法参考意见。人大审议阶段提出的意见是最终决定法规草案通过的决定性意见，审议意见质量直接影响地方性法规质量。提出有针对性的审议意见，必须在对法规草案内容十分熟悉的基础上，包括立法背景资料、法律制度设计、解决的主要问题、立法矛盾和焦点等。所有这些都要求人大必须在起草、论证、调研、审议等各个立法阶段的有效参与，掌握有关情况，熟悉立法相关知识，准确把握不同阶段的立法重点和难点，提出有针对性的参考意见。在起草阶段，人大更多的是了解立法情况，熟悉相关专业知识和业务。站在立法机关的角度，对审议中可能出现的问题做前期预判。在弄清法律规范主体设计和条款本意基础上，提出参考意见。在政府法制部门阶段，要了解在政府层面出现的问题尤其是难以协调的问题。对政府常务会议讨论情况要有所了解，对相同问题在人大出现的可能性及应对之策做好准备。同时在研究论证的基础上拿出初步解决方案。在人大审议期间，一审阶段要围绕必要性、可行性开展重点审议。认真解读专委会审议意见，为下一步工作打好基础。二审阶段的审议，要把前期各阶段的重点集中起来，站在立法最终审议的角度，全面分析衡量立法成效、预期效果，提出可以决策的倾向性意见，重点在解决问题的定性上下功夫，发挥人大立法在解决关键问题和核心矛盾上的作用。在这个阶段，通过多种方式，主动暴露法规草案中的问题。各方争议和矛盾的焦点得到充分审议论证、争执。在此基础上，形成解决方案。问题争执越大，就越有立法必要性；分歧意见越多，就越要通过法律来解决问题。人大主导就应该在这种最难以决策时发挥作用，勇于并善于决断，拿出审议意见，使法规真正立得住、行得通、真管用。

发挥常委会组成人员作用，推动立法主体发挥能动性。发挥常委会组成人员立法积极性主动性创造性是增强人大立法主导作用的最可行最有效的途径和手段。常委会组成人员是立法主要力量，发挥人大立法主导作用在很大程度上就是发挥组成人员的立法主导作用。加强立法宣传和引导，保持立法信息的畅通和连续。立法各个阶段的资料和情况，保证及时传递到组成人员手中。跟进听取意见建议，及时准确了解情况。充分考虑组成人员对立法安排项目的意见，对符合法定条件的立法意见要及时安排计划。认真听取对已经确定立法项目的参考意见。采用适当方式，将立法项目按照代表所属领域和行业分步筛选，并提出初步工作方案，列出起草、调研、审议工作计划，方便代表选择。跟踪相关法规草案，主动参与地方立法工作。组成人员参与立法活动时提出的意见要作为立法工作主要参考依据。认真开展调研论证，细致深入分析，形成有关立法工作文件，供审议时参照。在此基础上，逐步探索建立常委会组成人员与地方性法规草案对接联系制度，把组成人员参与立法工作情况及时通报发布，在加大对立法工作参与度的同时，有效提高审议工作质量，不断提高地方性法规质量。

发挥人大代表立法积极作用，创造条件、搭建平台，努力发挥立法主导作用。增加人大代表列席常委会会议和分组审议数量，尊重和支持人大代表发表立法意见建议。认真研究代表提出的意见尤其是代表相关行业和部分领域的群体性意见。无论是赞同意见还是反对意见，都要细致整理、作好反馈。力求通过立法充分反映立法诉求，能够解决实际问题。调研过程中，针对立法的不同难点，由代表来选择调研的范围和人员，把最具有代表性的意见建议收集上来，使各种立法问题通过人大代表能尽可能多的覆盖相关领域，确保每一项重大立法制度的建立都充分体现老百姓的意愿。充分发挥人大代表中的專家学者作用，引导他们主动参与立法调研、论证、协商等活动。既注重听取法律专家意见，也注重听取其他领域代表的意见。把立法工作和发挥人大代表作用结合起来，通过立法工作强化人大代表意识，通过提高人大代表意识推动立法工作。

（作者系黑龙江省人民代表大会法制委员会副主任委员）

责任编辑/王晓燕