国家治理能力现代化视域下政治协商有效性的价值与路径

陈宇翔　余清

摘要：不断提升政治协商的有效性，可激发群众参与国家治理的热情，提高国家治理的科学化、民主化、法治化水平。有效的政治协商在推动国家治理能力现代化过程中具有非常重要的作用，是党领导人民革命、建设和改革事业经验的深刻总结，是中国特色政党制度的内在要求，是推动国家治理能力现代化的迫切要求。增强国家治理能力现代化过程中政治协商的有效性，必须坚持和改善党对政治协商工作的领导，提升政治协商主体的参与能力，完善政治协商参与的运行机制。

关键词：国家治理能力；现代化；政治协商；有效性

中图分类号：D6

文献标识码：A

文章编号：1004-3160（2015）05-0060-06

全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理能力和治理体系现代化。政治协商作为党的一项政治传统和政治优势，在革命、建设和改革开放等不同历史时期发挥着独特作用。在推进国家治理能力和治理体系现代化的过程中，提升政治协商有效性，发挥其在推进国家治理能力现代化过程中的独特优势，具有积极的现实意义。

一、推进国家治理能力现代化面临的新要求

国家治理事关社会稳定、百姓福祉，也是事关执政党执政地位巩固与否的大问题。因此，提升国家治理水平，推进国家治理能力现代化是世界各国都难以回避的挑战。社会主义国家同样如此。然而，在社会主义条件下治理国家，“马克思、恩格斯讲得不多”，“列宁在俄国十月革命后不久就过世了，没来得及深入探索这个问题；苏联在这个问题上进行了探索，取得了一些实践经验，但也犯下了严重错误，没有解决这个问题”。中国共产党在革命战争年代就重视国家治理问题。然而，受特殊环境影响，彼时也只是局部性的实践。新中国成立后，地域性治理才转换为全国性治理。改革开放以来，“我国政治稳定、经济发展、社会和谐、民族团结，同世界上一些地区和国家不断出现乱局形成了鲜明对照。这说明，我们的国家治理体系和治理能力总体上是好的，是适应我国国情和发展要求的”。但是，“相比我国经济社会发展要求，相比人民群众期待，相比当今世界日趋激烈的国际竞争，相比实现国家长治久安，我们在国家治理体系和治理能力方面还有许多不足”，推进国家治理能力和治理体系现代化的任务仍任重道远。所以，深刻把握推进国家治理能力和治理体系现代化提出的新要求就显得尤为重要。

第一，在治理主体上，要求多元协同。现代社会日渐呈现“小政府大社会”格局。政府不再是治理资源的垄断者，也无法独揽国家治理的全部事务。政府放权于社会，培育社会组织，赋权社会组织，明确政府和社会组织在国家治理事务中的权限与责域，邀请社会组织作为国家治理体系中的重要一员参与政府无力治理、难以治理和不该治理的治理领域是现代国家治理实践的必然趋势。与这种发展趋势相适应，就需树立多元协同理念，由政府独揽转变为政府、社会、市场等多元主体协同治理。

第二，在治理决策上，要求民主决策。多元协同治理机制的有序运行需民主决策机制的及时跟进。因为，民主决策机制的缺失，就不能明晰政府、社会、市场在国家治理中的权责边界，就不能改变政府对治理资源的垄断局面，无法使社会组织、市场主体同政府以平等身份参与国家治理活动，无法调动其参与国家治理的积极性。因此，只有构建完善的民主决策机制，才能保障治理主体享有平等权利，履行平等义务，保障治理资源在治理主体间平等分配，提升国家治理决策民主化、科学化水平。

第三，在治理方式上，要求依法治国。法治是现代国家治理的基本方式。在法律面前，人人平等，任何政党、社会组织也都没有超越法律的特权。各政党、社会组织及社会成员利益诉求的表达，彼此间矛盾的调解都应经由法律路径消解；各政党、社会组织、社会成员所参与的国家治理活动同样应依法进行。只有如此，才能保证党依法执政，政府依法行政，各类社会组织和社会成员依法參与，确保国家治理实践法治化。

第四，在治理成本上，要求低投入，高效益。治理资源和治理时机是有限的。因此，世界各国都重视治理资源配置的“帕累托最优”，运用各种治理方式，以最少的人、财、物的投入来换取治理成效的最大化，实现经济效益、社会效益和生态环境效益的统一。

二、有效的政治协商是推进国家治理能力现代化的重要一环

（一）有效的政治协商是推进国家治理能力现代化重要一环的理论支点

有效的政治协商有助于提升国家治理能力，推进国家治理能力现代化。究其缘由，一方面是由于中国特色政党制度使然，另一方面是对统一战线作用及其发展规律的深刻把握。

第一，在推进国家治理能力现代化过程中坚持政治协商是中国特色政党制度的必然要求。中国共产党领导的多党合作和政治协商制度是我国基本政治制度。这一基本政治制度，决定了中国共产党与各民主党派之间的关系并非执政党和在野党、反对党式的关系，而是执政党和参政党关系。政治协商既是中国共产党同各民主党派共商国是的桥梁，也是各民主党派参政议政的主渠道。在具有中国特色的政党制度框架内，中国共产党与各民主党派肩负相同的历史使命，都是国家治理主体。因此，国家治理就不是中国共产党一党之事。提升国家治理水平，推进治理能力现代化需要包括各民主党派在内的治理主体的合力参与，是各治理主体能力现代化的有机统一。离开各民主党派，离开政治协商，国家治理水平的提升与治理能力的现代化就失去了聚合效应。

第二，在推进国家治理能力现代化过程中坚持政治协商是秉持统一战线理念的内在要求。提升国家治理水平，推进国家治理能力现代化离不开政治协商。审视近代中国革命史，坚持统一战线，革命则比较顺利；反之，革命就遭受挫折，甚至失败。因此，毛主席把统一战线和武装斗争、党的建设并列为党领导革命的三大法宝。尽管，“有些人怀疑共产党得势之后，是否会学俄国那样，来一个无产阶级专政和一党制度”，“全国胜利以后怎么办？那时还要不要统一战线？”对此，毛主席指出：“只要共产党以外的其他任何政党，任何社会集团或个人，对于共产党是采取合作的而不是敌对的态度，我们是没有理由不和他们合作的”。至于要不要统一战线，“这不是一个政党（共产党或者它的中央委员会），一个集团，少数人或者个别的人，说要就要、说不要就不要这么一个问题。这是要看统一战线存在下去有好处还是没有好处，对劳动人民事业，对走社会主义道路，有利益还是没有利益来决定的。”判断的标准是，“只要有利于建设四化、统一祖国、振兴中华，只要有利于民族团结、社会进步、人民幸福……不论哪—个阶级、阶层，哪一个党派、集团，哪一个人，我们都要团结。”意即，革命离不开统一战线，建设、治理国家同样如此，特别是“在我国新的历史时期，我们的革命的爱国的统一战线也进入了一个新的历史发展阶段”，“统一战线仍然是—个重要法宝”，政治协商作为爱国统一战线的重要组织形式，其在提升国家治理水平和推进国家治理能力现代化过程中的作用，“不是可以削弱，而是应该加强，不是可以缩小，而是应该扩大”。

（二）有效的政治协商对推进国家治理能力现代化的现实意义

1.有助于推动国家治理决策的民主化、科学化和法治化

国家治理决策的科学化水平依赖于决策体系的开放度。决策体系越开放，参与者越多，决策越能兼顾各方利益，其可行性就越高。政治协商的优势在于能容纳具有不同利益的主体参与协商决策。因而，政治协商是中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的重要组成部分，是实行科学民主决策的重要环节，是中国共产党提高执政能力的重要途径。

首先，可激发政协委员利用专业优势，扮演好决策智囊角色。参加政治协商的各民主党派成员受教育程度高，具有一定的专业知识和参政議政能力，部分政协委员本身就是自身工作领域的专家、学者。因此，政协委员在参政议政的同时扮演了政府决策智囊角色，其所拥有的专业知识可为国家治理的相关决策提供智力支持。

其次，可发挥政协委员联系广泛优势，扮演好“留声机”角色。国家治理决策从议题征集到表决，需遵循一定程序，在整个过程中，并非每位公民都具有参与研讨的能力和机会。不论决策如何民主，决策终究由部分精英人士所决定。因此，部分群体利益诉求难免会被忽略。若“把政治协商纳入决策程序，就重大问题在决策前和决策执行中进行协商”就能较好解决这一困境。因为，参与政治协商的各单位是其所广泛联系的群众利益的代表，能够倾听所联系群众的利益诉求，能够将上级决策意图同群众利益诉求进行衔接，在决策中整合、兼顾不同群体的利益诉求。

2.有助于激发人民群众参与国家治理的积极性

经济发展，群众民主意识提高，参与国家治理的意愿也逐步增强。而问题是，群众参与国家治理的渠道不畅。作为一个补充，政治协商可以缓解这方面的困境。

首先，政治协商是中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的重要组成部分，作为履职的政治协商会议囊括了包括中国共产党和各民主党派及各社会团体、无党派人士、特邀人士在内的各个届别。因此，政治协商具有涵盖范围广、联系群众广泛的独特优势。人民群众通过联系自己的政协委员来表达经济、政治、文化诉求，进而影响国家治理相关决策。

其次，群众可以通过参加政治组织、社会团体来参与国家治理。现代国家治理是多元主体协同治理的体系。各政党、社会组织、市场主体及个人都是国家治理主体，享有依法参与国家治理的权利。而我国政治协商会议作为爱国统一战线的组织形式，恰好攘括了各政党、社会组织和团体。群众参与国家治理实践，不仅可以联系政协委员，也可以通过参加政党、社会组织和团体，成为其中的一员积极参与国家治理活动。

3.有助于推进国家治理法治化

依法治国是提升国家治理水平，推进国家治理能力现代化的基本路径。政治协商在提高国家治理法治化水平中可扮演多重重要角色。

首先，可做设计员，助力法律体系日趋完善。我国已基本形成中国特色的社会主义法律体系，然而，法律空白仍存，法律体系仍需完善。政协委员特别是法律界或从事司法工作的政协委员可通过政治协商提出制定相关法律或完善相关法律的提案，推动法律体系日渐完善，使国家治理有法可依。

其次，可做宣传员，助力守法意识内化于心。法治意识的淡薄是国家治理法治化水平偏低的重要原因。法治信仰的培育和守法意识的提升，不仅是普通群众的问题，从法治行为和影响力角度而言，党员干部及国家机构内的工作人员更需增强法治信仰，更需提升法治意识。因此，提高国家治理的法治化水平，法制宣传教育必不可少。政协委员，特别是从事司法实务的政协委员应主动担负法制宣传员的工作，宣传法律，帮助身边邻里、同事树立畏法、守法、用法意识。

最后，可做监督员，助力依法治国掷地有声。提高国家治理法治化水平关键是有法必依、执法必严、违法必究。然而，有法不依、执法不严和违法轻究，甚至不究的现象仍时有发生，以致法治公信力日渐下降。因此，依法治国需要严格监督。作为政治协商的参与主体，民主监督是应有之义。即，监督行政部门依法行政，助推行政部门提升依法行政水平；监督司法部门秉公执法，确保司法公正。

三、提升政治协商有效性助推国家治理能力现代化的路径选择

（一）坚持和改善党的领导

办好中国的事情，关键在党。党的正确领导是“魂”，是提升国家治理水平，推进国家治理能力现代化的领导核心。然而，党所处的历史地位，执政环境、执政条件都发生了巨大变化，坚持党的领导，就需要改善党的领导，尤其是改善党对政治协商工作的领导理念、领导方式。

首先，要“诚”，即诚心。政治协商能否助推国家治理水平提升，能否助力国家治理能力现代化，前提是能否认识到政治协商的重要性。因此，在政治协商的过程中，作为执政党的党员干部，对政治协商参与主体，“态度要谦和，要诚恳，要尊重其人格，尊重其意见；不要锋芒毕露，自以为是政治家”，不要将政治协商视为可有可无的执政工具。对此，一方面，党员干部要自觉增强政治协商对提升国家治理水平，推进国家治理能力现代化重要性的认识，改变先前陈旧乃至错误的认识，即：自认为是执政党，居于领导地位，就无需政治协商；自认为党政才是执政一线，人大政协是二线；“一线”是主导，“二线”是形式。另一方面，放低身段、放下架子，“态度要谦和，要诚恳”，就国家治理过程中的热点和难点议题虚心讨教问计于政治协商的参与主体，发挥政治协商参与主体的专业优势和智囊功能，提升国家治理决策科学化水平，推进国家治理能力现代化。

其次，要“雅”，即雅量。革命战争年代，“在党内，在党外，都大大地提倡民主作风。不论什么人，只要不是敌对分子，不是恶意攻击，允许大家讲话，讲错了也不要紧。各级领导人员，有责任听别人的话。实行两条原则：（一）知无不言，言无不尽；（二）言者无罪，闻者足戒。”和平建设时期，提升国家治理水平，推进国家治理能力现代化，同样需要这种雅量。因此，应努力营造良好的政治协商氛围，鼓励政治协商参与主体对国家治理的重大决策“知无不言，言无不尽”。对不同意见，甚至尖锐批评，要采取“言者无罪，闻者足戒，有则改之，无则加勉”的态度，不扣“帽子”，不抓“辫子”，不打“棍子”，激发政治协商参与主体参政议政的积极性和使命感。

再次，要“实”，即以实事求是的工作态度，以实干兴邦的热情，推动政治协商不断取得实效。一方面，工作态度实事求是。结合本地区、本部门经济社会发展实际，实事求是地开展政治协商工作，反对“报喜不报忧”，动辄言形势喜人，只谈成绩不谈不足等非实事求是的工作态度。另一方面，工作激情和成效上讲究实效。政治协商的有效参与能否助力国家治理水平逐步提升，能否助力国家治理能力现代化，关键是政治协商在积极参与国家治理过程中要“把好脉”：即，一要在协商议题上，以现实为导向，围绕党和政府的中心工作，針对国家治理进程中出现的实际问题和群众关心的现实问题进行有效设置；二是对政治协商的决议要落实。习近平总书记讲：“一分部署九分落实”。政治协商不能只协商不落实，不能只务虚不务实。相反，政协提案当件件有反馈，政协决议当认真落实。

最后，要“新”，即新颖性。政治协商是中国共产党的一项政治传统和政治优势。然而，在新形势下，政治协商也应与时俱进。一方面，革新政协委员的产生方式。政协委员是影响政治协商参与有效性的直接因素。当下政协委员的产生方式主要是提名推荐，具有较强的政治性和统战性，不少非党官员和民营企业家借此路径成了政协委员，人民群众在政协委员产生过程中话语表达机会不多，渠道不畅。因此，在政协委员产生方式上，应将提名推荐与群众推荐相结合，使政协委员更好联系人民群众。另一方面，革新政协委员履职方式，把专职和兼职相结合。一份好的提案能快速有效推进国家治理进程。但是，一份好的提案离不开深入详实的调查研究，而进行深入详实的调查研究需要充足的时间和精力。目前，我国政协委员多是兼职，甚至各专门委员会成员不少也是兼职，专门投入政协履职时间不足，会前调研紧凑。因此，为保证政治协商的成效，应当减少政府官员、民营企业家、体育演艺娱乐明星的任职比例，适当扩大专职委员的比例，扩大高校教授、行业专家的任职比例。

（二）提升政治协商主体的协商能力

在提升国家治理水平，推进国家治理能力现代化的过程中，发挥政治协商和其参与有效性的积极功能，政治协商主体的能力是基础。因此，在提升政治协商和其参与有效性的过程中，既要坚持党的领导，也要加强政治协商主体的能力建设。

首先，重视履职教育，提升履职意识。政协委员的履职意识和履职水准直接影响政治协商和其参与的有效性。在我国，政协委员大多被视为一种政治身份，而非一种职业，履职也仅是在全国和地方“两会”期间。此外，政协委员来自社会各界，受教育水平和参政议政水平不均衡。因此，加强对政协委员的履职教育和履职意识的培养就显得尤为迫切。为此：一要加强荣誉感、使命感、责任感教育。通过履职教育，使政协委员认识到政协委员不仅是一种政治地位的象征，也是一种荣誉和使命。二要提高政协委员的政治评判能力、调查研究能力、联系群众能力。政治评判能力是指对党的路线、方针、政策的理解和把握能力，是围绕党和政府的中心工作，围绕群众关切的民生热点来开展政治协商工作的能力。调查研究能力是指党和政府中心工作，围绕群众关心的热点难点问题进行深入调查研究，对问题产生原因，发展趋势进行分析的能力。政协委员能不能运用正确的调查研究方法，能否根据自身的调查研究撰写出可行性、建设性的提案至关重要。联系群众的能力是指和群众打交道的本领，愿不愿深入到群众中去，能不能深入到群众中去，到群众中去后群众愿不愿意和其说话，说不说真心话的能力。

其次，创新协商形式，发挥整体优势。协商内容是主要的，但是，也不能忽视协商形式。政治协商和其参与的形式应该灵活多样，充分考虑协商主体时间、专长等各方因素。为此：一要开展经常性协商。国家治理无小事。培养政治协商的自觉意识，对需政治协商的决策应及时进行。二要开展网络协商。网络协商具有便捷、迅速、决策低成本等优势，可以解决协商组织者和参与者之间的时空距离造成的困境。三要丰富专题协商。国家治理涉及专业领域问题，需要专家、学者和实务工作者参与。政治协商要善于发挥专家、学者和实务工作者身后的组织优势，开展经常性研讨、调研活动，为国家治理提供智力支持。

再次，践行群众路线，提供民意支持。政治协商有效参与国家治理实践离不开群众路线。只有密切联系群众，政协委员才能了解国家治理的重点和难点，才能提出既需迫切解决而又能获得群众支持的提案。为此：一要，通过集体调研活动深入群众。二要，发挥新媒介优势收集社情民意。政协委员可通过个人微博、微信，及时播报自己关注的热点以收集社情民意。三要，设立政协委员联络室或联络热线。政协委员应定期联系群众，可以在所在街道设立联络室或电话热线，招募志愿者协助接听群众电话，接待群众来访，以收集提炼政协提案的原材料。

（三）强化制度创新，提供制度保障

提升国家治理水平，推进国家治理能力现代化需要“一整套更完备、更稳定、更管用的制度体系”。这就要求：

首先，深化政治体制改革，优化国家治理结构。改革是包括政治体制改革在内的全方位改革。然而，政治体制改革的相对滞后势必影响国家治理主体结构的优化升级。因为，党政不分、政社不分及党政拥有治理资源分配的主导权等因素致使党政部门成为国家治理的唯一主体，各民主党派、社会组织无法平等分享治理资源，无法有效参与国家治理。因此，提升国家治理水平，推进国家治理能力现代化，优化国家治理结构刻不容缓。优化国家治理结构，由以往单一治理主体转变为多元协同治理，深化政治体制改革则是前提性条件。政治体制改革不能及时跟进，党政不分、政社不分的格局便难以突破；党政部门越位、错位、缺位现象及独揽治理资源分配主导权的情形便难以改变，最终贻误治理主体的培育和治理资源分配机制的改革，影响党政积极领导，各治理主体积极参与，分工明确、权责清晰的治理结构体系发挥其预设的积极功效。

其次，完善相关运行机制，提升政治协商实效。深化政治体制改革为政治协商和其参与的有效性建立了基础。然而，提升政治协商实效，还需要完善相关的运行机制。这包括：

（1）协商时间的制度化。当下，政治协商比较突出的问题是协商时间的不确定性。政治协商往往受党委、政府部门主要领导，尤其是党委书记个人认识、工作安排的影响。这种现象的本质仍是家长制现象。政治协商时间制度化，并非是指全国一盘棋，而是指各地、各部门根据自身实际，将协商时间制度化，定下标准，是“双周座谈”还是“月度协商”？如此，使政治协商成为常态，进而减少人为干预，弥补以往协商随意性、周期不确定性带来的缺陷，提升政治协商主体的参与积极性和政治协商的实效性。

（2）协商议题提议权的制度化。协商议题由哪一治理主体提，是党政部门，还是各民主党派、社会组织？这一问题也需制度化。因为，协商议题提议权是各治理主体在国家治理结构中平等地位的体现，党政部门把持协商议题提议权，各民主党派、社会团体在国家治理主体结构中的平等地位就无法体现，各民主党派、社会团体只能是被动参与者。因此，改变当下协商议题出自党政部门，协商仅仅是通报情形的现状。其实，协商议题应围绕党委和政府中心工作，依照协商议题的重要性来进行优先排序，由政治协商主体参与者轮流提议、主持，继而激发各政治协商主体有效参与的积极性。

（3）协商共识落实反馈制度化。政治协商有共识，也有分歧。对协商过程中的分歧如何认识？共识又如何落实？这是影响政治协商和其参与有效性的两个主要问题。因为，始终处于分歧状态，问题则得不到有效解决；而共识久久难以落实到位，决而不行，政治协商和其有效性则会大打折扣。因此，应该通过制度方式来处理分歧和落实共识。只有这样，才能保证政治协商有序进行，政治协商和其影响力才能逐步扩大。

（4）协商激励制度化。一定的激励有助于提高各治理主体参与政治协商的积极性。因此，有必要明确激励主体和激励标准，对政治协商的参与主体给予相应激励。激励既可以是物质层面奖励，也可以是荣誉授予形式，特别是对参与主体提案处理结果的及时反馈，或邀请参与主体一同参与处理则是最佳的激励方式。通过激励，激发政治协商参与主体的责任意识和荣誉感，从而积极推动政治协商参与有效性的提升。

责任编辑：秦小珊