农村公共物品供给体制研究

黄靖欣

摘要通过研究咸宁市咸安区农村公共物品供给当中存在的问题，分析了城乡公共物品供给不均衡的实际和导致的原因，以积极可行的原则，从我国经济实际和财政状况出发探索建立合理的农村公共物品供给体制的策略。

关键词农村；公共物品；供给体制

中图分类号S-9文献标识码

A文章编号0517-6611（2015）31-306-02

实现城乡公共物品供给的均衡，是实现城乡基本公共服务均等化的重要一步，目前我国城乡公共物品供给严重不均衡，而是保证消费机会的均等化，但是绝不能平均化，必须在全国均衡的基础上存在地区差异。

1农村公共物品供给不均衡

1.1农村基础教育资源投入不足

均衡的获得教育机会是人类所拥有的最基本的权利，但目前由于我国城乡之间经济发展水平存在较大的差距，导致各级财政收入也存在差异，而我国为了调动地方政府学积极性而建立的“分级办学”制度，必然导致城乡基础教育资源投入的差距（表1）。

从表1可以到出，在学生平均教育经费的实际支出和预算支出都是城区高于城区，从资料来看，中学也存在类似的情况，而从政府的财政支持力度来看，也表明财政对城市和农村的基础教育支持力度不同。

其次城乡基础教育资源投入质量非均等，表2说明的是2011年咸宁市咸安区城乡中小学办学条件的对比情况。从表2可以看到，农村地区与城市相比，农村中小学不论是从学生平均校舍面积、危房面积、电脑数量、图书及固定资产总值等各个方面都远远低于城市。

最后城乡基础教育质量差距也很大，众所周知，从师资的质量来说，城市教育质量明显高于农村教师质量，城区教师的学历，专职教师数量远高于农村地区，这也必然导致城乡基础教育质量的差异，而正是这种城乡基础教育投入的数量和过程严重不均衡，导致了城乡小学升初中，初升高升学率也存在巨大差距，大量农村儿童辍学，其数目之巨可谓触目惊心。

1.2农村卫生医疗服务供给不充足

长期以来城市与农村卫生医疗经费投入差距大，从财政支出力度来看，国家财政的卫生经费支出严重的偏向城市，以咸宁市咸安区为例，2012年城区卫生费用占到总费用的72%，是农村卫生费用的2.15倍。

其次城乡卫生资源分配不均，由于城乡卫生经费投入的不均衡，必然导致城乡卫生医疗资源的巨大差异，以咸宁市咸安区为例，比如2000年，市区每千人医院和社区医院床位为2.58张，而农村地区为0.73张，到了2013年，不管是城区还是农村每千人扣医院和社区的床位比2000年还下降，但城乡差距仍在4∶1以上，这些差异只是体现在数量上，如果考虑到质量，那城市与农村卫生资源分配不平衡程度就会更大。

1.3农村地区基础设施投入不足

长期以来，我国城市公共基础设施中财政拨款的比例远远大于农村地区，以咸宁市咸安区为例，2013年，城市地区的公共基础设施中有30%以上来自财政拨款，但农村地区只有不到10%，另外，城市公共基础设施投资方面，有更多的融资渠道，尤其是利用财政投入和商业贷款上都比农村地区便利很多，而农村地区则主要靠自筹，这对本来收入水平就不高的农村来说，进一步加大了农村公共基础设施建设的难度。

2农村公共物品供给不充足的原因分析

2.1重城市轻农村的二元社会发展战略

由于长期重城市轻农村的二元发展战略，这种不均的政治战略分配必然决定了农村享有社会资源的地位上处于不利地位；而另一方面，政府长期强调经济增长，并以此作为一个重要的考核指标，社会公共服务项目理所当然不被政府关注，使得城乡公共物品供给差距越来越大，使得公共物品供给的不均衡二元结构更加凸显。

2.2不完善的公共财政制度

地方政府事权与财力不对等，农村公共物品供给主体一般是县乡政府，而县乡政府处于国家财政分配链条的末端，而它们财力本来就很薄弱，而现在的体制下，事权下移，财力不济，必然导致公共物品供给的数量少，质量偏低使得农村地区的公共物品供给支出得不到保证，从而加剧了公共物品供给的城乡不均衡。

其次，财政转移制度有欠缺，在我国，转移支付大量资金流入发达地区和城市，使得农村财政困难，从而导致一些农村地区的公共物品供给的无法实现，也影响了转移支付目标的实现。

2.3长期单一的公共物品供给模式

长期以来，我国的公共物品供给主要由政府投入和买单，政府在公共物品提供中充当了决策者，提供者和监督者，不可否认，这种制度有利于公共物品的资金提供的顺畅，但是单一的供给模式弊端明显，使得供给与需求存在偏差，排斥了市场机制，使得供给规模受限，降低了公共物品供给的质量和效率。

2.4农村公共物品需求表达机制欠缺

在我国，农村公共物品供给欠缺与农村居民的需求表达机制缺失有关系，长期以来，我国公共物品供给都是“自上而下”的路径，这就容易导致农村地区公共物品需求与供给的信息不对称，从而出现了政策扭曲，使得公共物品供给偏离农村居民的真实需要。

2.5城乡居民收入差距制约农村公共物品供给

随着社会经济发展，有的公共物品的使用需要使用者缴纳一定数额的费用，而农村农民本来收入水平就偏低，因而能用于公共物品的支出也少，这种情况将加重城乡农村公共物品的不均衡。

3完善农村公共物品供给均衡的政策建议

3.1完善公共财政制度要改善地方财政事权与财力不匹配，完善转移支付制度。我国现行的五级政府层次，使得事权很难明晰。每级政府都将责任下推，而处于最底层再也无法下推的地方政府就成为公共物品的主要供给者，而对应的财权又是最低的。所以要解决农村公共物品供给的不均衡，中央要充分考虑县乡政府所承担的事权给予其不同的税收管理权，从而实现事权与财权的平等。另一方面，中央财政要进一步扩大一般性转移支付，减少专项转移支出，而要把这个做到实处必须让中央政府的事权下放，如若管得过多，势必又会导致专项支出过多的结果，所以政府事权与财权与转移支付的方式是密切相关的。

3.2逐步实现农村公共物品多元化供给机制

公共物品的公共性决定了其主要的承担者是政府，但这并不代表政府就应该是公共物品的唯一供给者。因此，应该引入多元化的供给模式，特别是在一些市场和资本力量稍强的农村，可以在公共物品的供给上引入市场机制，不仅可以弥补由于财力短缺而带来的供给不足的问题，还可能带来优质和有效的服务。其次，对于市场发育不成熟而政府才有限的农村地区可以引入慈善组织和个人，提供相应的基本公共物品。

3.3建立能充分反映农民需要的公共物品需求决定机制

改善农村公共物品供给短缺现状，必须建立通畅的公共物品需求表达通道，目前我国农村居民的需求表达意识还不强烈，而现实中需求表达的成本也较高，因而一方面我们要通过宣传提高农村居民的自主意识，比如，加强农村代表在农村公共物品需求偏好表达的重要作用，使得农村公共物品的需求能准确，完整，及时地表达，另一方面通过媒体加强社会大众的关注力度，减少需求表达的成本，提高效率。

3.4进一步完善农村公共物品供给的评价机制

我国传统的评价主要来自上级政府，从而导致下级政府在公共物品供给上更多选择偏向上级偏好，应当引入消费者评价，或者引入第三方评价，如新闻媒体或者各种组织使得公共物品供给的评价结果更加客观和公正。

参考文献

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