控制性详细规划中居住用地商业性开发项目容积率赋值方式探析

刘晓雷

摘要：容积率作为控规强制性内容的核心控制指标，肩负着落实城市整体强度分区平衡、体现政府政策导向和维护社会公平的重任。通过相关资料显示，各地容积率指标赋值大多会根据地块所处的区位进行不同的控制，其指标控制形式仍以上限控制为主，强调“单值”概念，这在理论与实践中均存在一定缺陷。研究表明，对居住用地商业性开发项目的容积率进行“基值—阀值”加双因子调控的赋值方式，将定性分析方法与经济定量分析方法融合，确定较为合理的基值、阀值和调整比例因子，使指标更具科学性、操作性和灵活性，动态平衡控规的“刚性”和“弹性”之间的关系。既符合开发主体对指标的要求，更利于后期的规划管理。

关键词：控规；容积率；基值—阀值

控制性详细规划（以下简称“控规”）作为规划实施与管理的核心层次和重要依据是政府调控市场机制与实现建设目标的直接手段。容积率作为控规强制性内容的核心控制指标，肩负着落实城市整体强度分区平衡、体现政府政策导向和维护社会公平的重任。目前，影响容积率的因素众多，确定方法也多种多样，但在控规编制中对于容积率仅仅单一赋值，使规划缺乏一定的弹性，导致控规频繁修改丧失权威性、科学性。因此，在控规编制中容积率引入基准值和阀值双指标的赋值方式，是一种很好的解决方法。

1、研究背景

1.1发展背景

控规产生于我国实行改革开放、计划经济体制向市场经济体制转变的背景下，经过十几年的发展和應用过程中，控规出现了“刚性”逐渐丧失的问题。在控规的编制到完成的过程中，中央或地方政策的微小变动都会对其直接或间接地产生着影响，其指标确定的依据存在着不确定性；在后续的规划管理中，为了协调土地开发主体、公众和政府的需求，在相互博弈之中控规成果被频频调整，而局部地块指标的调整最终将会带来整体功能的失衡。

1.2政策背景

2008年出台的《中华人民共和国城乡规划法》强化了控规的“权威性”和“刚性”，以遏制当前“控而不严”和“频频失控”的尴尬局面，控规指标的编制和管理必须及时作出调整。同时《物权法》的出台也表明公众利益已成为未来规划编制的重点和难点，控规作为实际规划管理的依据，其权威性、效益性和公平性应并重。

1.3实践背景

容积率是土地资源配置的核心内容和微观强度控制的核心指标。通过相关资料显示，各地容积率指标赋值大多会根据地块所处的区位进行不同的控制，其指标控制形式仍以上限控制为主。

各地控规的成果中容积率指标赋值形式和方法解决了实践中的很多问题，但仍存在着一些不尽如人意之处：

（1）上位规划引导不足

作为法定文件的总体规划注重的是宏观调控与公共政策属性等大的战略方针问题，在落实上需控规的具体指导，若控规的前期研究不足，将很容易导致其编制的依据不足，且控规的表达方式要求简单规范，很难检验其前期的研究深度。

（2）指标变更随意，无调整幅度限制

指标的频繁变更，使规划地块承受着总量失控的风险，缺乏动态控制优势，再加上规划管理中相关程序的保障存在缺陷，这在很大程度上会使控规指标出现“控而不严”和“频频失控”的现象，导致规划权威性逐渐丧失。

在规划调整过程中，没有明确容积率可调整的幅度。相关的法律法规虽然赋予了市人民政府或城市规划委员会足够大的自由裁量权，却没有对自由裁量权的运用加以限制。

2、“基值—阀值”的提出

2.1确定思路

在分析影响容积率取值的相关因素的基础上，利用多种方法求出地块的容积率基准值；利用环境容量和开发最高收益率限额求出地块的容积率阀值；阀值与基值之差为控规的弹性值，根据审查级别（如局审会或者市审会）确定容积率调整的幅度。

2.2基本内涵与特征

容积率基值是依经济要素测算的强度准入条件，经多种方法校核，结合编制时的国家政策和规划发展目标导向并考虑地块所处的交通、服务、环境等区位因素而确定的地块开发基础强度。该值应小于阀值，是地块开发较为合理的强度值。

容积率阀值是以地块所能承受的环境容量为阀极，最大程度地限制其开发，保障地块内的环境质量，对地块的开发起约束作用。

“基值—阀值”的容积率赋值方式存在如下特征：

（1）在保证整体建设发展平衡的前提下，合理确定局部地块的开发容量。

（2）切实加强定量经济分析，强调多种方法应用。

（3）明确容积率调整的最大幅度，引入双因子控制指标，利于规划调整控制，加强控规“弹性”。

2.3提出目的

（1）增加指标的弹性变化，弱化“单值”概念。传统控规的上限控制往往会导致对定值的强调，而导致控规指标失去弹性。一旦政策发生微小变化或开发项目的局部变更都会导致控规的修改。而通过“基值—阀值”加双因子调整幅度控制，则可增加指标的科学性和控规的合理性。

（2）强调指标阀值的控制作用。2008年1月1日起施行的《中华人民共和国城乡规划法》虽然规定了控规修改的前提条件和程序，却未涉及指标修改的幅度限制，致使相关主管部门的自由裁量权限过大，易滋生腐败问题。而通过“基值—阀值”加双因子调控的赋值方式，则可较好的解决此类问题，相关部门的调控权限被局限在阀值之内，调整的幅度依据表一进行，增加控规“弹性”，使管理清晰明了。

（3）加强对公众利益的考虑。以往开发企业只关注自身经济价值，易忽视公众利益。由于缺乏相关的控制措施，使开发企业不注重自身信誉等级的积累，很难形成较有名气的地产企业。本次研究通过企业对社会公众所做的贡献划分为三个等级，以此提出不同的控规调整的准入条件和幅度，引导开发企业关注公众利益，进而促进政府、民众、开发企业三方的利益平衡。

3、结语

控规的制定在一定程度上是为了方便土地使用权的出让，若开发地块的控制指标编制得不合理，则很容易在土地招租前后出现变更的局面，导致规划权威性、刚性和弹性丧失。

本次研究提出的“基值—阀值”加双因子调控方式以制定具有较合理弹性的土地开发强度指标体系为初衷，充分考虑与上位规划的衔接，将定性分析与定量分析方法相融合，确定合理的基值、阀值及调整幅度，使指标更具技术性和灵活性，利于后期的规划管理。当然，如何合理把握这种“弹性”幅度是一项长期、繁琐的工作。同时，确定的结果对于开发项目而言只是一种控制手段，控制容积率的目的是为了更好地实现规划，关注到更多的利益方，对城市整体开发容量进行适度的控制。

参考文献：

[1]黄晓华，黄汝钦.控制性详细规划中商业性开发项目容积率“值域化”研究[J].规划师，2010（10）：28-33.

[2]吴浩军，李怡婉.我国现行容积率调整程序的缺陷及优化设计[J].规划师，2010（9）：84-87.

[3]于一丁，黄宁，万昆.控规编制的新思路——在北京通州07，08片区控规中的实践[J].城市规划学刊，2006（3）：94-98.

[4]夏南凯，田宝江.控制性详细规划（第一版），同济大学出版社.