十八届四中全会后的司法改革

王若磊

[摘要]十八届四中全会《决定》为我国今后较长一段时期的司法改革做出了整个部署。当前司法改革面对着司法地方化、司法行政化、审判权弱化和司法腐败四大问题，改革的价值取向是回归司法权本质属性，树立坚持依法独立行使审判权和强化司法责任两大目标。当前司法改革要在司法权配置、司法权力运行和司法监督三大制度改革的基础上，细化深化司法改革的各项要求，推动司法改革更大发展，积极稳妥处理好司法改革中的一些关键问题。

[关键词]十八届四中全会；司法改革；依法独立公正行使审判权

中图分类号：D92文献标识码：A文章编号：1008410X（2015）05010805

中国共产党第十八届四中全会对依法治国问题做出了整体战略部署，在中国历史上实属首次，法治国家建设将在这一新的历史起点上全面推进。而在法治中国建设中，最关键的是司法改革。本文以人民法院和法官这两大司法权核心主体为主要研究对象，探讨当前司法改革着力解决的问题，挖掘背后的理论机理，梳理其主要措施的逻辑脉络，并对进一步的改革发展做出评论。

一、当前司法改革着力解决的问题

改革开放特别是十六大以来，我国稳步推进司法体制与机制改革，取得了阶段性成效，积累了宝贵经验。但和经济社会发展的成就相比，和我国的国际地位相比，和人民群众的期望相比，我国司法工作仍存在一些深层次、较突出的问题，这制约着司法公平正义的实现，影响法治国家的建设进程。

现阶段，我国司法工作中最为核心的问题是司法不公。通过司法维护社会公平正义可以说是司法追求的根本目标和价值。习近平特别指出，“要让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义”[1]。公平正义是司法工作的生命线，影响着社会的和谐稳定和长治久安。司法改革，从根本上讲，就是希望通过制度设计解决司法不公问题。具体言之，长时间以来影响我国司法公正的主要问题包括四个方面。

（一）司法地方化

司法机关由于人、财、物等受制于地方党委和政府，导致司法地方化问题较为突出。在涉及地方利益或个别领导个人利益的问题上，司法机关受到的干扰和干预较多，出现司法地方保护主义、部门保护主义等倾向，司法机关居中公诉、裁判不易实现，司法权作为中央事权的性质遭到削弱。

（二）司法行政化

由于司法机关内部权力配置和司法权力运行机制存在一定程度的不合理因素，导致主审法官与合议庭审判主体地位削弱，造成“审者不判，判者不审”的现象。具体而言，一是由于上下级法院之间的实质性权力隶属关系，下级法院判决前时常咨询上级法院意见，影响审级独立，当事人上诉权可能形同虚设；二是同一法院内部的行政化问题突出，上下级从属关系明显，主审法官由于制度和非制度因素受制于法院和审判庭领导，影响依法独立判决。

（三）审判权弱化

政法机关之间的权力配置失衡造成作为审判主体的法院和法官地位弱化。一是党委政法委统领政法工作，从协调机关逐渐职能实体化，虽然直接干预个案的现象不断减少，但其在制度、非制度层面的影响力依然巨大[2]；二是公检法之间权力配置不均，三角结构权重失衡，侦查权力过大，公诉权力次之，司法权力最弱；三是政法委协调办案时有发生，公安、检察院和法院之间配合协调多，监督制约少。

（四）司法腐败

除上述制度性司法干预外，现实中法官徇私判案还有相当大一部分由于法官个人腐败造成。司法过程中，主审法官的人情案、关系案、金钱案等时常出现，腐败现象屡禁不绝。这说明法官监督机制的失灵和法官职业伦理的滑落。

这些问题的存在损害了司法权威，影响了司法的公信力，造成人民群众对司法机关不信任、对司法判决不执行、对司法人员不尊重，使得司法机关化解社会矛盾、解决社会纠纷、维护公民权益、作为社会正义最后一道防线的作用未能有效发挥，进一步影响了社会的和谐稳定。这几大问题的突出性使司法公正成为本轮司法改革要集中全力解决的问题。

二、当前司法改革的价值目标

十八届三中全会和十八届四中全会后的司法改革正是抓住了问题的要害，力图通过回归宪法“司法机关依法独立行使审判权”的要求，从体制和机制改革同时入手，解决司法不公问题。可以说，上述问题大都是由于存在对作为审判主体的主审法官和合议庭制度性和非制度性的干扰，使司法机关未能依法独立行使审判权造成的。

我国宪法第126条规定，“人民法院依照法律规定独立行使审判权”，其符合司法权的本质属性，体现了法治精神和原则。通过这一回归，能有效促进司法公平，消减司法不公的体制因素。建设法治国家，最核心的一点就是建立依法裁判、居中独立、公平正义的司法机关；法治真正实现的关键就是依法独立判断是非曲直的司法机关具有适用法律的终极权威。

法治，就其字面含义而言是“法律的统治”，即要求法律至上、规则至上，法律在国家治理中享有至高权威，是法律规则至上的一种治理方式。法治本质上是和“人治”相对立的一个范畴，它要求法律的权威在整个政治运行过程中超越任何当权者个人或集体意志的权威；当其他权威与法律冲突时，要服从于法律的权威。这时，法治的根本目的在于排斥具有不确定性的人治，防止权力的专断与随意。法律，相对于主权者基于自身意志做出的个别性命令而言，至少具有公开、明确、稳定、不溯及既往等形式上的特质。这些性质使法律能够提供一种相对的“确定性”，使受制于其下的人们可以按照既定的法律规则“预测”何为合法、何为非法，从而能够妥善行事，合理“安排”、“规划”自己的生活[3]（P191193）。

为了保证这种“可预测性”和“确定性”的实现，法治进一步要求执法者（无论是行政官员还是司法官员）严格按照事先公布的法律进行执法或裁判，否则官方行为和判断会违背守法公民的预期，导致公民无所适从、不知如何行事，最终造成具有确定性、普遍性和抽象性的法律体系走向解体与社会失序[4]（P4648）。endprint

因此，法治的实现要求依法行事，而判断是否合法的机关应具有最高权威。在现代社会政治架构中，司法机关是拥有此项权力的专门机关，法官是拥有此项权力的专业人员，他们具有终极权威判断何为合法、何为非法。但是法治原则要求他们必须依靠业已公布的法律而非自己的观点、态度或意识形态来判断，否则就是个人超越法律；同时，也要求其他权力机关不能干涉其独立判断，否则也是超越法律的权威，违背了法治的理念。所以，真正落实法治，最核心的要求即拥有制度性裁判权的机构和人员必须依照业已公开、作为普遍行为准则的法律行使审判权，其判断具有最高和最终权威，其他机关和个人禁止干涉、审查。因此，依法独立行使司法权是回归司法权作为判断权的本质。我们所说的审判权，是先审理，后判断，核心还是判断权。

回到上述四大问题可以看出，其大都是由于偏离“依法、独立行使审判权”的要求造成的：司法地方化是由于司法机关在人财物等方面受制于地方党委、政府，造成其难以独立行使审判权；司法行政化是由于审判人员在权力上和程序上受制于上级法院和法官，难以独立行使审判权；审判权弱化是由于制度和非制度的因素，审判机关在权力架构中处于弱势方或者受制者的地位，难以独立行使审判权；司法腐败则是因为司法官员自身原因以及监督制度失灵造成司法人员未能依法、公正审判[5]。

因此，建设法治国家、推进司法改革需要深刻认识司法权的本质，尊重司法规律，通过各种制度设计确保司法机关依法独立行使审判权。

三、当前司法改革的主要措施

以回归司法本性、尊重司法规律为根本价值取向的司法改革，一方面要坚持依法独立行使审判权，确保独立判断的制度空间；另一方面又要严格司法人员责任，保障其独立审判又不徇私枉法，追求二者之间的制度平衡。可以说，此轮司法改革正是根据这两大目标来着力推进制度重塑的。为实现这两大目标，要在三类制度上下功夫：一是司法权的配置，二是司法权的运行机制，三是司法监督机制。

具体而言，司法权的配置是指司法权力在整个权力体系中的位置，侧重于外部的权力架构，既包括整体上的司法权与政党权力、立法机关权力、行政权力等的关系，又包括司法权内部审判权与检察权、侦查权等方面的关系，还包括上下级审判机关以及同一审判机关内部的权力架构[6]（P710）。司法权配置的目标是使最终具有裁判权的法官和审判组织在制度上具有独立性，保证其在具体审判和对案件做出裁判时不受法外因素干涉。

司法权力运行是司法裁判的程序问题，侧重于内部运行机制，核心是判决如何做出，谁有权力做出最终司法判断等。相关制度包括主审法官分配制度、合议庭制度、审判委员会制度、审级制度等。司法权力运行机制的合理化目标也是通过制度设计保证真正的审判者和审判组织能够有权依照法律、根据庭审过程做出司法裁判。

司法监督制度是指为防止司法人员徇私枉法，在确保其依法独立的前提下，通过科学的监督制度，既保证其法律审判不受干涉，又能有效监督防止其贪腐。此类制度包括司法公开、司法参与和司法惩戒等，既有直接的监督和制裁，又有通过权力制衡和公众参与形成公开透明机制制约司法权力、防止其滥用。

我们以司法权性质回归为价值取向，以司法独立与司法责任两大任务相协调为基本目标，以司法权配置、司法运行和司法监督三大制度为抓手，针对司法地方化、司法行政化、审判权弱化和司法腐败四大问题，十八届三中全会以来林林总总的改革方案就可以越发清晰地被理解了。

（一）完善司法权力配置

按照依法独立公正行使审判权的要求，司法权力配置的根本是建立独立的审判人员身份系统，司法人员单独序列，使其脱离原来公务员队伍，从遴选到任命再到晋升，从分类到配额再到定员，依照司法规律，通过各项制度保障其权属的独立性，脱离各种地方化和行政化的纵向服从关系。就目前的改革看主要涉及四大方面：一是建立省级法官遴选委员会，由人大代表、组织人事部门、纪检监察部门、资深司法人员、法学专家等组成专业遴选委员会，保持人事任命的独立性和专业性；二是法官等级定期晋升，根据工作年限、工作业绩和工作量等使法官到一定期限自动晋升，防止只有行政级别一条出路，避免行政化影响；三是法院人员分类管理，区分法官、审判辅助人员和司法行政人员，以法官为中心，审判辅助人员为主体，使法院人员主要从事审判业务；四是推行法官员额制改革，根据区域案件数量、人口数量和经济社会发展状况科学确定法官人数，进行限额管理，原则上只有在法官员额空缺的情况下才能补充选任新法官。

司法权配置又需辅以两方面的制度。一是探索司法权与地方权力适度分离。就目前公布的方案看，最重要的改革措施是建立了两个最高法院巡回法庭。就基层法院而言，这种适度分离并不是跨区域设立法院，而是建立与行政区划适当分离的管辖制度，通过提级管辖和指定管辖确保行政案件、跨行政区的民事案件和环境保护案件等得到公正审判。二是财务经费保障。一方面保证司法机关财政省级统管；另一方面健全司法人员职业保证，建立工资待遇保障机制，建立分级管理薪酬制度，为依法公正履职提供必要的职业保障。

（二）完善司法运行机制

司法运行机制改革的目标是强化审判员和合议庭的地位，改革“审委会”制度，完善合议庭制度，落实主审法官负责制，裁判者必须参与庭审，实现“让审理者裁判、由裁判者负责”，体现审判权责一致的原则，实现审判组织扁平化。具体举措包括以主审法官随机分配为主的案件分配制度；改革裁判文书签发机制，由主审法官签发，不再由院长庭长签发；明确院长、庭长的审判监督职责，行使监督权全程留痕；规范上下级法院审级监督关系，强化审级监督的纠错功能等。这些机制设计本质上是为排除上下级法院间和同一法院内部的行政化影响。

（三）完善司法监督机制

实现优化司法权力配置、完善司法权力运行机制的同时，要合理强化司法责任机制。一是司法公开。逐渐实现裁判文书全部全文上网；录制并保留全部庭审资料，制订查询规则。通过司法公开透明形成倒逼机制，接受社会监督，推进司法公平。二是增强司法文书说理性，将说理水平作为法官考评和遴选的重要因素。三是加大司法参与，实现更合理的人民陪审员制度，通过人民陪审员参与司法在制度上制衡法官权力。四是强化司法监督制度，建立办案人员权力清单，所有司法行为借助现代信息技术全程留痕。五是完善法官惩戒制度，在省一级建立专门的由法官代表和法律职业共同体人员参与的司法惩戒委员会，制定法官惩戒程序，对司法人员违法违规行为进行调查、处理。endprint

以上这些措施中司法人员单独序列是核心，司法人员分类管理与员额制是关键，司法责任制是保障，司法经费和职业保障是后盾。抓住这些问题，就是抓住了此次司法改革的牛鼻子。

四、进一步加大力度，稳妥推进

各项改革措施的落实（一）细化深化此轮司法改革的各项要求

此轮司法改革回归司法规律，以“依法独立公正行使审判权”为目标，提出了各项颇具魄力的改革框架。目前的首要工作是进一步细化各项改革措施，特别是对一些关键制度进行合理、稳妥的制度设计，既符合司法规律，又符合我国现实，这样改革才能生根，方能生效。（1）如何确定法院员额，如何使法院人员分类管理改革平稳、有序、公正[7]。（2）如何建立省级司法遴选委员会，其人员构成、组织安排、制度程序是什么；谁能成为委员会成员、人数比例各是多少；谁可以成为法官候选人，如何提名，又如何任命；现有法官如何经由新的制度确认为新的法官。（3）省级以下人财物如何统一管理，是组成省级司法行政委员会，还是借助省人民代表大会或其常务委员会行使此项权力；经费应有多少，又如何确保经费到位。（4）司法惩戒委员会的建立也面临如何构成、如何启动、如何惩戒这些具体问题。（5）司法人员自动晋升制度如何设计，与公务员序列如何分离又如何关联。（6）完善司法运行程序关键在于明确院长、庭长权力，他们的审判监督权和审判管理权具体有哪些，又如何统一等。

（二）审时度势推动此轮司法改革更大发展

现阶段提出的改革方略总体上是科学合理的，为了全面实现司法公正的目标，还需要进一步解放思想，以尊重司法规律为前提，不断凝结共识，加大力度，在时机成熟时努力推进一些新的改革措施。（1）在与行政区划适当分离原则的基础上，依据专门法院的经验，尝试建立单独序列的行政法院系统，保证法律的统一贯彻，实现司法中央事权的性质。（2）在时机成熟时尝试建立跨市的基层法院，并进一步探索建立跨省的高级法院，审理重大案件、跨区域的民事案件和环境案件等，完善最高人民法院巡回法庭的工作机制和内容[8]。（3）正确处理政法委和司法审判机关的关系，加大力度解决关键问题，严禁直接干涉具体个案。除法律规定的重大案件外，公检法之间禁止联合办案。平衡公检法机关权力关系，加强相互之间的制约与监督。（4）完善人民陪审制度，探索赋予陪审员判断案件事实的司法权力。（5）在一段时期后，变司法省级统管为中央统管，真正确立司法中央事权的权力配置体制和运行机制。

（三）积极稳妥处理好此轮司法改革中的关键问题

此次司法改革在社会上引起较大的反响，方向与力度赢得广泛赞誉，但也出现一些质疑的声音。要使改革富有成效，不能无视这些批评，而应将其转化为促进改革的合理建议，使之更加科学稳妥。（1）处理好党的领导和依法独立行使审判权之间的关系。二者本质上并不冲突，党的领导一个重要的渠道就是通过立法将党的政策转换、固化为国家法律，通过法律贯彻其意志。司法权是中央事权，其依法裁判本质上就是贯彻党的意志。任何地方党组织或者领导对于司法机关依法独立行使审判权的干涉都是违背了党的领导的原则，以地方和个人利益超越法律。（2）注重改革方案制定过程中相关群体的广泛参与。司法改革方案涉及面广、影响程度深，需要各个相关群体广泛参与，不断征求意见，既要包括中央部门，也要包括地方和基层的司法机关，既要有法院的领导，也要倾听基层法官、年轻法官的意见，还要征求法学专家、律师等的建议。只有程序上的合理参与，才能使改革方案得到最广泛的认同。（3）积极稳妥推进员额制改革，注意在人员定岗、增减过程中可能出现的矛盾，做好利益平衡，公正处理法官资格认定、现有人员分流、青年法官保障等工作，防止现有领导独享利益，谨慎处理好过渡时期可能出现的各种问题，杜绝产生影响社会稳定的因素。（4）积极稳妥、循序渐进、稳扎稳打，逐步推进此轮司法改革。我国地区发展不均衡，差异大，司法能力和资源也分配不均，这就要求此次改革要不断凝结最大共识，根据不同区域的不同情况，采取不同措施，积极推动试点，一步一个脚印地推动司法制度的全面改革。（5）坚定信念，毫不动摇地推进此轮司法改革。任何改革出现质疑声音并不奇怪，一是分清主流和支流，整个社会和法律共同体内支持此次改革是主流，质疑是支流；支持根本方向和主要方针是主流，质疑具体措施是支流。二是改革难免触动一些利益，不可能让每个人都满意；有些人在未改革时提出类似改革建议，但方案一旦做出仍旧不断非议，这些声音可以置之不理。三是理性看待质疑，努力将其转化成可资借鉴的合理建议，使司法改革更加科学稳妥。

参考文献：

[1]习近平. 在首都各界纪念现行宪法公布施行30周年大会上的讲话[N].人民日报，20121204.

[2]周永坤.论党委政法委员会之改革[J].法学， 2012， （5）.

[3][英]拉兹.法律的权威[M].北京：法律出版社， 2005.

[4][美]富勒.法律的道德性[M].北京：商务印书馆，2005.

[5]贺小荣.人民法院四五改革纲要的理论基点、逻辑结构和实现路径[N]. 人民法院报， 20140715.

[6]杨知文.中国审判制度的内部组织构造[M].北京：法律出版社， 2014.

[7]王静，李学尧，夏志阳.如何编制法官员额[J].法制与社会发展，2015，（2）.

[8]方斯远. 最高人民法院巡回法庭的制度建构[J].法律科学，2015，（2）.责任编辑：陈文杰endprint