推进新型城镇化发展的路径选择

程春生

摘要：当前，城镇化进程中的“人、地、钱”三大矛盾突出，要以深化改革为动力，加快统筹推进人口管理、土地管理、资金保障等关键环节和重点领域的体制机制改革，努力破解制约新型城镇化发展的体制机制障碍，形成有利于城镇化健康发展的环境。

关键词：城镇化；发展路径；福建

一、加快推进户籍制度改革

深化户籍制度改革，加快城乡发展一体化，实现平等的劳动力待遇，创新和完善人口服务制度，是农村转移人口获取市民化身份和权利的关键。

（一）实行分类落户政策

有序放开居住在城市辖区的农业转移人口落户条件，以就业年限、居住年限、城镇社会保险参保年限或者依法持有工商营业执照并纳税的年限等为基准条件，合理设置落户标准。全面放开各类人才落户限制，提高高校毕业生、技工、职业技术院校毕业生等常住人口的城镇落户率。按照自愿、分类、有序的原则，以就地就近为基本途径，鼓励中心城区人口向新城、园区转移扩散，山区人口往沿海走，农村人口落户中小城镇。

（二）实施居住证积分管理制度

创新流动人口服务管理体制机制，逐步推行无门槛的流动人口居住证制度。建立新市民积分管理制度，以具有合法稳定职业和合法稳定住所（含租赁）、参加社会保险年限等为主要指标，对新市民进行积分评估，按照积分高低轮候享受子女教育、住房、社会保险、医疗卫生、职业技能培训等特定公共服务和待遇。努力缩小户籍人口城镇化率与常住人口城镇化率的差距，实现常住人口与流动人口管理的有效对接。

（三）完善人口信息管理制度

加强和完善人口统计调查，健全实际居住人口登记制度，准确掌握人口规模及其地区分布等情况，实现各类人口信息的整合集成，并实现人口信息跨部门、跨地区共享。推动建设社区政务综合服务平台，对接劳动就业、社保、房产、教育、收入、信用、税务、婚姻、卫生计生、民族等部门业务系统，从数量和结构、分布情况、就业情况、居住情况等方面，对已进入城镇的农业转移人口开展调查，为相关政策制定提供科学依据。

二、积极探索土地制度改革

土地制度是城镇化的核心问题。要创新土地管理制度，构建节约集约用地机制，提高城镇化发展的用地保障能力。福建省人均占有耕地少，家庭分散经营效益式微，农村人口转移加快，推进土地流转更为迫切。

（一）建立城镇用地调控机制

严格土地用途管制，进一步加强城镇总体规划与土地利用总体规划的衔接，合理调控城镇建设用地规模，保障支柱产业、战略性新兴产业、重大基础设施、公共服务设施的用地供给，适当控制工业用地，合理安排生态用地。严格产业准入政策，实行差别化土地管理。逐步对经营性基础设施和社会事业用地实行有偿使用。探索城镇建设用地增加与吸纳农村人口进城数量相挂钩、城镇建设用地增加与吸纳外来人口数量相挂钩，优化建设用地土地在城乡和区域间的配置。

（二）健全节约集约用地制度

适当提高工业项目投资强度、产出率和容积率，探索长期租赁、租让结合的工业用地供给制度。严格城乡建设用地增减挂钩项目考核，确保增减挂钩试点复垦耕地有效利用。实行差别化的土地利用和管理政策，提高耕地占用成本。建立健全城镇低效地再开发和存量建设用地退出机制，完善土地租赁、转让、抵押二级市场。

（三）改革农村土地管理制度

推进农村土地经营权流转，是城镇化发展的必然结果，是转变农业发展方式的必由之路。目前，福建省农村土地流转主要有出租、转包、互换、转让、股份合作等形式，由于出租和转包形式简单、农户受益明确，已经成为各地土地流转的主要形式。随着福建省产业化程度不断提高，土地向农民专业合作组织、专业大户、龙头企业、家庭农场等规模经营主体流转的面积不断增加，形成了“公司、合作社+基地+农户”等多种经营模式。但就全省情况看，大部分地方农村土地流转率还不高，程序不规范，流转渠道不畅。要根据国家有关政策和法律法规，结合实际制定实施引导土地有序流转的政策意见，制定土地承包经营权抵押、担保办法和配套资产处置机制，探索农民自愿退出承包地的利益补偿机制。开展城乡统一的土地、房屋产权登记，建立县乡两级产权交易平台，制定交易规则和监管办法。农村土地制度改革要因地制宜、循序漸进，守住底线、试点先行，鼓励创新、稳步推进，要以依法自愿有偿为原则，坚持耕地红线不突破、农民利益不受损、土地集体所有性质不改变，规范土地流转行为，依法保障农户对承包土地的使用和收益等权利。

要按照城乡发展一体化要求，建立健全农村社会保障体系，使土地流转后的农民有新的生产生活保障，解除其后顾之忧。加大对农村社会保障投入力度，进一步建立健全包括农村最低生活保障制度、社会救济制度、优抚安置制度、养老保险制度、新型农村合作医疗制度等在内的社会保障体系，逐步弱化土地的社会保障功能。加大对土地流转后农民就业技能培训，使其成为适合现代农业发展的新型农民，成为适应新型工业化、城镇化发展的产业工人。

三、健全市民化成本分担机制

在农业人口城镇化进程中，必须强化各级政府责任，分类提出各类基本公共服务的实施路径和分担办法。义务教育方面：主要通过完善积分入学制度、向民办学校购买服务、建立与经常性教育支出挂钩的市内财政转移支付体系解决。要合理规划公办学校布局，足额拨付教育经费；加大民办学校补助力度。社保方面：主要强化企业依法缴纳社保、落实同工同酬、加强技能培训投入的责任。建立健全以“培训券”为主要模式的职业培训补贴制度；强化企业开展外来务工人员岗位技能培训责任，足额提取并合理使用职工教育培训经费。政府层面，对户籍居民养老保险缴费补助按现行分担原则分担，医疗保险建议省财政在承担基数支出的同时，加大对超出基数部分支出的转移支付。医疗卫生方面：主要通过加大财政和社会资本投入，提高供给质量和能力。在现有分担体制基础上，积极探索按常住人口数量对基本公共卫生服务及其重大项目实行补助。完善医疗保险转移接续、异地就医及时结算等政策措施。公共事务方面：提高市镇财政对村（社区）治安、环卫等公共事务支出，上收事权，提高公共服务质量。积极探索按照实际管理人口数量对地方公共事务管理成本进行补助。住房保障方面：主要通过规范公租房建设和出租屋管理、出台公租房管理办法、建立覆盖中低收入户籍人口并惠及农业转移人口的新型住房保障体系予以保障。同时，探索创新从实物保障向发放房租补助过渡，由“补砖头”转为“补人头”。

四、创新城镇化投融资体制

要完善政府性资金投入制度，建立健全城镇基本公共服务支出分担机制和财政转移支付同农业转移人口市民化挂钩机制。健全地方税收体系，提高税收征管能力，落实扩大“营改增”试点范围，积极推进以房产税和消费税为主的地方主体税种培育。通过整合资源、注入土地资产，盘活冠名权和经营使用权，壮大投融资平台实力，支持各地组建城镇开发建设投融资平台，提升投融资平台支持城镇化建设融资的作用。设立城镇化专项资金，增加地方财政投入。

强化市场化融资机制。进一步完善政府引导、市场化运作的多元化融资机制，拓宽融资渠道。鼓励、支持和引导社会资本，采取PPP等多种模式，平等参与城市基础设施建设和道路养护、环卫保洁、园林绿化等公共项目的开发、建设和运营。研究落实开发性金融专项支持我省新型城镇化建设政策，鼓励国家开发银行加大对我省基础设施、公共服务和住宅领域融资支持力度。继续推进在各县（市）成立村镇银行，有序推进融资担保公司发展，不断完善地方性金融机构。鼓励各类基金等参与具有稳定收益的城市基础设施项目建设和运营。

（作者单位：福建社会科学院经济研究所）