土地整治融资中ppp模式在县级政府的应用分析

苏永刚

【摘 要】我国土地整治多属于公共基础设施建设，资金占用量大、投资回收期长，国家财政投资的无偿性、引导性的优点较适用于土地整治工作的初期运作。但随着粮食安全压力的加大以及耕地面积的锐减，加上国家投资总额的限制以及其他用途的竞争，政府财政投资已很难满足土地整治全面开展的要求。深入研究土地整治中的资金运营，探索如何为土地整治拓宽投资渠道，已引起了全面关注。本文主要讲述了PPP模式的概念与在融资中应注意的问题，PPP模式运行以及在县级政府层面的应用分析。

【关键词】PPP模式；土地整治；应用分析

一、简述土地整治与土地整治融资中的PPP模式

（一）土地整治

土地整治是依法对农村地区低效及不合理利用的田、水、路、林、村进行综合治理，高土地利用率和产出率的土地利用活动，包括土地整理、土地复垦、土地开发等。20世纪80年代以来，由于人口增加、城镇化和工业化进程加快等原因致使我国各地耕地资源锐减。为了能有效保护耕地，确保粮食安全，我国制订了世界上最严格的耕地保护制度，并要求各省内实现耕地总量动态平衡。因为能够有效地增加耕地面积、保证粮食安全、缓解人地矛盾、促进城镇化进程，现阶段土地整治已上升为国家战略部署，成为推进社会主义新农村建设和城乡统筹发展的新平台，从中央到地方均建立了土地整治的专门机构，初步形成了较为完善的土地整治执行体系，区县政府作为土地整治体系最基层的政权机构，直接负责土地整治工程的实施。同时，中央及省（市）级国土资源管理部门通过制定一系列的法规和技术规范对土地整治的可行性研究、规划设计和预算以及验收等环节进行规范管理使土地整治事业逐渐有章可循。

（二）县级政府土地整治融资中的PPP模式

PPP模式土地整治融资主要讲的是指县级政府与私人企业或者私人组织因为某个土地整治项目而形成一种相互合作的关系，通过合作，合作的各方都能够达到与预期单独实施土地整治项目相比更好的结果，PPP模式最重要的一点就是私人组织与企业通过县级政府授权，得到某些公共权利并从中获取一定的盈利。县级政府则借助这些私人组织与企业的合作来提高该项目的效率，该项目的质量监管与风险都会相应的得以分摊，其目的就是到达双赢或者多赢的效果。

二、土地整理融资PPP模式应注意的一些问题

（一）县级政府所扮演的角色发生了改变

土地整理项目的未来发展方向，将是在政府的宏观调控下，运用市场手段，充分利用国内外资金、技术和设备为土地整理事业服务。PPP模式应用于土地整理项目，其特许经营协议的内容有其特殊性。在PPP模式下的土地融资，县级政府所扮演的角色已经不再是主要角色，转变为指导、监督和私人企业与私人组织合作者的角色。

（二）要提前做好项目效益评估与分析

在土地整理项目中，地段、环境等因素的不同都会对土地价值带来很大的影响，因此，在项目开发之前我们要依据效益优先原则对土地的做好评估，并且做好土地整理项目的相关计划，使得预期效益好的项目能够做到优先整理，确保土地整理项目的良性发展。

（三）要选择优质的合伙人与投资者

在土地整理项目中，所涉及的内容非常多，包括：被收购土地上的经济集体，被征地段的拆迁民众，当地的乡镇政府部门等等。在农地整理中，为解决当地农村劳动力的安置，在特许权期间，项目运营单位要保证一定数量的农村劳动力的就业，并且当地行政村的农民集体组织以劳动力的形式入股。我们在引入社会资金参与到土地整理项目运作的时候，我们不仅仅要尽量实现最大化的项目运行收益，还要考虑到土地项目运作的那些不确定的因素，要做到尽可能规避风险，实现收益的最大化。因此，我们要选那些诚信可靠并且有实力的合伙人，可以用招投标方式与竞争谈判方式来挑选投资者，在选择的时候，尽量选那些有着雄厚的资金并且投资回报低的投资者作为合伙人。尽量降低土地项目的风险，提高投资效益。

（四）要加强政府监管力度

土地整理项目要想实现可持续性发展，那么项目的运作主体一定要有雄厚的资金支持，并且利益的相关主体必须监管整个运作过程。良好的监管能力是一个土地整理项目能够顺利运行与未来运营能够顺畅的一个重要环节。在土地项目中，县级政府监管一定要确定良好的监理机制，来确保企业资金的安全，降低企业的融资成本，并且要为企业投资者提供一种激励制度。政府监管一定要确保企业生产运营能够可持续性发展，使得被监管的企业能够获得合理的经济效益。

三、PPP土地整治融资模式运行

根据土地整治项目开展时序，PPP土地整治融资模式运行的程序主要为：

（1）选择项目合作方：县级政府相关职能部门根据土地整治建设的需要，确立一家或多家有资质、有实力的社会合作方，并与之签订关于特许权的协议。

（2）确定项目：政府部门与拥有社会资金的公司合作，在项目的前期论证阶段，共同参与土地整理项目的确认、项目的可行性以及项目技术设计的研究工作，共同完成项目的前期其他相关工作。

（3）成立土地整治项目公司：根据政府部门与私人公司所确立的项目，持有政府特许权协议的公司，组织成立土地整理项目公司，并且承担合同规定的责任和义务。

（4）项目融资和招投标：项目公司在政府的监管下，进行项目融资，严格按照招投标管理的规定并对土地整治工程进行招投标确立施工单位。

（5）项目建设：中标人对项目进行施工建设，县级政府与合作方进行共同监管。

（6）运营管理：土地整治项目竣工验收后，项目公司对土地整治产生的新增农用地（包括耕地）指标等进行运营管理，政府部门根据协议和有关法律的规定，对项目公司的运行进行监督管理；

（7）项目移交：待特许经营期满后，项目公司将其移交给政府，所有固定资产全部无偿归政府所有。

四、PPP土地整治融资模式在县级政府的应用分析

在土地整治融资PPP模式中，有几个方面重点须在特许权经营协议中明确体现：

（1）项目建设阶段中，县级政府须负责处理土地整治项目中的企业、居民搬迁及安置等问题。

（2）为降低项目公司的风险，须明确土地整治产生的增减挂钩指标最低收购价格并赋予项目公司自由支配增减挂钩指标的权利。

（3）在特许权期间，若项目公司没有履行合同所规定的偿债义务，那么经调解后，如果调解无效的话，县级政府一定要终止这份合同。若特许权的期间内合同终止，那么县级政府一定要承担起合同中所规定的偿债义务。这样的话，可以使得县级政府部门必须和投资人进行合作，若特许权期间内合同终止的话，那么当地政府一定要寻找一个能够替代的公司来履行合同中所承担的责任与义务。这对双方都形成了一种约束，从而尽可能保证合同得到有效执行。

五、结束语

综上所述，PPP模式并不是对土地整治项目全局的改头换面，而是对项目实施过程中组织的设置提出了一个新的模型，但它带来的影响却是巨大的。将PPP模式应用于土地整治，可广泛吸收社会资本，拓宽土地整治资金渠道；同时利用政府力量解决土地整治项目区中涉及的搬迁等问题，更快推进土地整治项目全面开展。

【参考文献】

[1]周春芳. 土地整理项目PPP模式研究综述[J]. 国土资源科技管理，2012，02：41-45.

[2]戴学珍，樊绯，余腾飞. PPP模式在农村基础设施建设中的应用与建议[J]. 商业经济，2012，01：18-19.

[3]贾康，孙洁. 公私合作伙伴关系（PPP）的概念、起源与功能[J]. 中国政府采购，2014，06：12-21.

[4]黄贤金，赵小风. 论我国土地整理融资体系创新[J]. 资源与产业，2008，05：99-102.