和谐社区建设的路径探析——以江苏省连云港市为例

■董晓云　李　雪/文

和谐社区建设的路径探析
——以江苏省连云港市为例

■董晓云李雪/文

一、研究背景及意义

一方面，改革开放以来，我国社会体制发生重大变化，计划经济体制逐步被市场经济体制所代替，“单位人”变成“社会人”、“社区人”，人们需求的满足需要依靠市场和社区。另一方面，市场经济的发展和城市化进程的加快，使得城市人口急剧增长，城市规模不断扩大，老城区不断被改造，居住问题、工作问题、社会保障问题以及其他社会问题增多，给城市管理造成巨大挑战。社区作为城市的基本构成单位，成为人们社会生活的共同体，是解决社会问题的重要场域。社区已然成为宏观社会的缩影，它承担着宏观社会中的经济功能、社会功能。只有和谐社区的实现，才能为和谐社会的构建打下坚实的基础。

当前关于和谐社区建设还处于摸索和试点阶段，虽然有一些成功的建设经验，如上海模式、百步亭花园社会模式等，但都是集中于经济较为发达的大中城市，无法照搬照抄到连云港市的和谐社区建设过程中。因此，在建设连云港市和谐社区建设的过程中，既要借鉴发达城市的成功经验和教训，更要结合地方特色，提出构建和谐社区的建议，为我国经济欠发达城市的和谐社区建设探索切实可行的道路，这对于我国建立和谐社区、维护社会稳定和提高人民群众生活质量具有十分重要的意义。

二、连云港市和谐社区建设的现状

社区建设是和谐社会建设的重要组成部分，同时也反映城市发展现状。近年来，连云港市在社区建设过程中，一直努力打破传统社区管理与服务方式，寻求社区建设新途径。目前，该市和谐社区建设既有成功经验，但也存在不足。

（一）社区工作人员的专业化水平有待提高

自2007年以来，连云港市开展“社区工作者双休日课堂”，加强对社区工作人员的政治及其业务培训，着力打造一支善于做群众工作、善于化解矛盾、善于促进和谐的社区干部队伍。2014年5月20-24日，该市民政局首次以连云港财经职业技术学校为基地，组织全市基层社区相关人员参加全国助理社会工作师和中级社会工作师考试培训，以提高社区工作人员的专业化水平。2014年7月30日，连云港市民政局与连云港财经职业技术学校签订校局合作协议，创建连云港市社会工作人才培训基地，为全市社区管理与服务工作注入新生力量。该市目前仍缺乏专业社区工作人员。据统计，全市当前共有1129名社区工作者，其中拥有助理社会工作师证书的人数有103名，占总人数的9.1%；拥有中级社会工作师证书的人数为58名，占总人数的5.1%；具有本科及以上学历的人数为157名，占总数的13.9%。由此可见，该市社区工作人员的专业化水平有待进一步提高。

（二）“政社互动”仍处在初级探索阶段

连云港市于2013年9月选择海州区、连云区先行开展乡镇“政社互动”试点，初步形成政府调控同社会协调互联、政府行政功能与社会自治功能互补、政府管理力量同社会调节力量互动、统筹城乡发展的“政社互动”的行政管理新格局，以新的举措提升基层群众自治能力。2014年在连云港市逐步推动，并于2016年全面推行。“政社互动”试点工作是该市社区管理与服务工作方法的新突破，目的在于将政府权力下放至社区，提高社区居民的自治能力，促进政府与社区的互动，提高社区居民的参与能力。当前，这一举措仍处于探索阶段，并未能在全市推行。据调查，当前该市街道办事处承担着70%以上的行政性事务，诸如低保、劳动保障、残疾人服务、司法、综合治理等20余类工作，形成了所谓“上面千根线，下面一根针”的现象。居委会的工作更多集中在年终的总结报告，工作流于形式，形成了“挂牌职能”的现象。由此可见，该市的社区组织结构需要进一步重新规划，各职能部门的工作职责需进一步理清，避免职责不清、相互推诿的现象。同时，应提高社区自治能力和社区居民民主参与能力。社区工作遵循“费随事转、权随责走”的原则。

（三）社会组织参与社区服务的力量薄弱

据统计，连云港市共有注册登记的社区民间组织288家。部分社区组建了扇子队、秧歌队、腰鼓队、健身队、舞蹈队、太极拳队等文体团队，组织居民广泛开展文化娱乐活动。2014年5月15日-6月30日，该市为鼓励社会组织参与社会服务项目，连云港市社会组织发展中心（孵化基地）面向全市招募10家专业性公益机构，并低偿或无偿为这些社会组织提供支持。社区组织在社区工作中的重要地位不断凸显出来，但当前社会组织承接社区服务项目较少，较多集中在文化娱乐方面，不能满足社区居民的需求。同时，社会组织提供服务的专业化水平仍有待提高。

（四）社区信息化平台有待进一步完善

2011年初，连云港市启动“互联社区”网络平台建设，尝试运用网络方式为城市居民提供多种便民服务内容。截止到2014年3月，该网络平台在全市的覆盖率达到97%。但此网络平台仍需进一步完善，如：社区居民对“互联社区”网络平台了解较少，不少社区居民甚至不知道有这样的网络平台；网页信息更新较慢，部分社区信息仍停留在网络平台建立之初。当前这一社区信息化建设有流于形式的趋势。据调查，该市社区居民获取社区相关服务及其他信息途径较为闭塞，主要依靠社区工作人员的宣传，从而增重社区工作的任务。另一方面，社区居民需求不能及时获得满足，容易出现社区居民社区满意度不高的现象。

三、连云港市和谐社区建设的路径探讨

连云港市作为三线城市，其经济发展落后于大中城市，在和谐社区建设中存在诸多瓶颈：社区机构职责不明确；社会组织较少；社区工作人员整体素质不高；专业化程度较低；居民参与率较低等。因此，结合该市特色，本文主要从社区管理和社区服务两个方面提出构建该市和谐社区建设道路途径。

（一）构建中心制-耦合型社区运行机制

2012年3月，南京市秦淮区被民政部批准确定为首批“全国社区管理和服务创新实验区”，近两年来逐步形成了社区治理的“秦淮模式”。本文在借鉴“秦淮模式”的基础上，提出了连云港市和谐社区建设的“中心制-耦合制”社区运行机制。所谓的“中心制-耦合制”指社区管理和服务职能朝着中心化方向发展，多元主体共同参与社区管理和服务，实现统筹社区管理与服务、统筹便民和利民、统筹内部与外部资源、统筹民生和民意的目标。

连云港市作为经济欠发达城市，在追求经济发展的同时不可忽略社会和文化的共同发展。因此，提出连云港市“四部一中心”的社区组织形式：党政综合部、经济发展部、社会管理部、文化发展部和便民服务中心。

传统社区中的街道办事处作为基层政权的派出机构，承担着行政管理、社区管理和社区服务等职能，同时也成为社会事务的主体，是名符其实的政社合一的代表。而“四部一中心”的街道组织机构设置，打破了街道原有科室的设置，整合各科室资源，实现架构扁平、业务归并、人员整合、服务前移、管理落地的目标。其中，便民服务中心承担着原来由社区负责的多种工作，如：就业证申请和发放、低保救济申请、计划生育审批等，实现了服务资源从区街居多层分散向街道便民服务中心一站聚集，服务方式从区街居三级流转向中心一门办结的转变，构成连云港市15分钟服务圈的社区布局形式。

和谐社区的建设离不开政府部门的支持和指导，更需要社区居民的自我管理和自我服务。同时，还需要社区内的相关单位以及社会组织等多元主体的共同参与。

（二）实现“三社联动”以进一步推动“政社互动”

当前连云港市处在“政社互动”的探索阶段。为进一步推动“政社互动”的发展，提出了符合该市特色的“三社联动”机制。“三社联动”即以社区为平台，以社工为核心，以社会组织为抓手，在实现和谐社区创建过程中，遵循科学化、专业化原则，形成“以社区为平台，政府扶持监督、社会组织承接、项目化管理运作、专业社工引领、志愿者参与”的和谐社区建设模式。

图1　中心制-耦合型社区建设模型图

1.转变政府职能，实现权力下放

本着“简政放权、重心下移、费随事转”的原则，把能够下放的与社区建设相关的职责，逐步下放至街道以及社区，使社区组织对地区性、社会性、群众性的工作负起全面责任，逐步形成“条块结合、以块为主”的城区基层社会管理模式。基层政府通过委托、购买等途径，寻求社会组织提供社区服务，在社区建设中提供政策和资金支持，放宽社会组织的准入门槛，并对社会组织的服务效果进行监督和评估。

2.提高社会组织的服务水平，满足居民需求

一方面，以社区为服务平台，社会组织要从居民实际需求出发，而不仅仅局限于开展娱乐性活动，从而确保社区服务的可持续性发展，提高社区居民的社区归属感和认同感。另一方面，需要增强社会组织的专业化程度，即需要社会工作者，确保服务质量的专业化。最后，社会组织需要对所提供社会服务进行自我监督和自我评估。

3.加强社区志愿者队伍建设，增强社区人力资本

和谐社区建设需要社区志愿者的广泛参与。因此，要不断鼓励更多居民积极参与志愿者队伍，引导居民自觉自愿参与社区事务中，健全社区志愿者组织，并促使志愿服务朝着经常化和制度化方向发展。

首先，建立健全社区志愿者队伍登记注册制度，确保志愿者身份能够得到合法性认同。连云港市相关部门应不断完善社区志愿者注册制度及其法规，统一规范社区志愿者登记注册的机关、内容、程序，明确规定志愿者应有的权利和义务，并为合格的社区志愿者颁发社区志愿者证。其次，规范社区志愿者组织的管理与运作功能。对新招募的社区志愿者及时进行社区志愿者基本概念、志愿者活动发展情况、志愿服务宗旨、发展目标、信念、志愿服务的有关规定、相关道德法规等知识的培训；对现有的社区志愿者定期进行人际交往能力、专业服务技能等方面的培训；社区志愿者组织还应不断健全社区志愿者的考核评估机制以及相应的激励机制。最后，拓宽社区志愿服务领域，提升志愿服务质量。将社区志愿服务领域拓展至社会救助、慈善公益、社区矫正等方面，努力提升志愿服务水平和志愿服务质量。

（三）鼓励校社联动，进一步提升社区管理和服务的专业化水平

连云港市已经启动校社合作模式，该模式目前仍处在建构阶段，还没有具体实施举措。当前，连云港市有一所职校开设社区管理与服务专业，为了有效利用人力资源，实行校社联动将成为该市和谐社区建设的必由之路。

首先，学校每年举办四次针对社区工作人员的社区工作技能和社区工作理论知识的培训，鼓励社区工作人员走进学校再学习，从而提高他们的专业技能和服务理念。随着“持证上岗”制度的完善，社区工作人员须考取助理社工师或社会工作师证书。学校在每年5月份组织助理社工师和社会工作师证书的培训，从而提高社区工作人员考证的通过率。其次，社区可聘请学校社区管理与服务专业教师进社区担任社区主任助理一职，在社区工作中给予专业指导，也为专业教师提供实践教学的实际案例。第三，争取政府支持，将社区相关服务委托给学校，让社区管理与服务专业学生走进社区，促进理论与实践的结合。第四，将社区作为社区管理与服务专业的定点实习基地，定期安排在校第四年学生进行顶岗实习。同时，社区可优先录用实习表现较好的学生。最后，社区和学校都应制定完善的考评机制，将社区工作人员培训成绩纳入年终考核中，将学生实习成绩作为期末考核内容之一。

（四）完善社区信息化平台，实现资源整合和共享

借助连云港市“互联社区”网络平台开通的契机，不断完善社区信息化网络平台，一方面，及时了解社区居民不同需求，为社区居民提供诸如维修、养老、医疗、物业管理、社区导购、房屋租售、人才招聘、法律援助、生活百事等18类200多种便民服务。另一方面，及时完善社区相关信息，开通社区与社区之间的沟通平台，确保社区之间资源共享，实现全城互动。

首先，通过多种途径对“互联社区”网络平台进行宣传，提高社区居民对这一网络平台的认知度和认同度。通过社区网络平台、社区服务中心热线电话、社区宣传栏等途径，及时发布社区信息，满足社区居民需求，提高社区服务水平和居民对社区的满意度。其次，在“互联社区”网页中创建社区之间的沟通板块，便于各社区之间资源流通。

注：2014江苏省社科研究课题成果（项目号：14SWC-184）

（作者单位：江苏财会职业学院）