水电工程移民安置问题的探讨

于训期

摘 要：水电工程在为我国经济发展和社会进步发挥巨大效益的同时，也不可避免地产生巨大的淹没损失和大量的移民。对于移民的安置不仅是一个经济补偿问题，而且是一个重要而又复杂的社会问题。文章阐述了移民安置工作主要存在着移民外迁的故土情结、政策标准不统一、组织实施管理不完善、移民安稳致富难等问题，并提出了解决问题的对策。

关键词：水电工程 移民安置 法律法规 监督

中图分类号：D63 文献标识码：A 文章编号：1674-098X（2015）08（a）-0244-02

Study on the Resettlement of Hydropower Projects

Yu Xunqi

（Datang Hengyang Power Genaration Co.Ltd，Hengyang Hunan，421001，China）

Abstract：Hydropower projects are creating an enormous benefit for both our economic development and social progress，however，huge inundation losses and large immigrants are inescapable.How to properly resettle immigrants is not only an economic compensation，but also a vital and complex social issue.The paper discusses the problems during resettlement which mainly include：hometown complex due to immigrantsrelocation， un-unified policies and standards，poor organization and implementation，immigrantsstability and prosperity，and it also put forward the solutions to the above problems.

Key Words：Hydropower Project；Immigrantsresettlement；Laws and Regulations；Supervision

在中国国内，由于指导思想、发展模式、综合国力以及现行体制等相关因素的制约，在进行开发水电资源时，普遍存在着“重工程，轻移民；重安置，轻发展”的倾向，这些做法实际上就是牺牲了水电资源开发周边移民的利益，从而在水电工程建设方面实现低成本扩张和高速发展，由此会使得移民的生存和发展受到严重影响，产生“因移而贫”，使移民问题成为影响社会安定、制约水电事业可持续发展的社会热点问题。该文将就水电工程移民安置的问题进行探讨。

1 移民安置存在的主要问题

1.1 移民外迁的故土情结

古往今来，多少人都有着一个强烈的故乡情结：“月是故乡明”。而实际上，月亮还是那个月亮，本无差别，但人们主观上认为故乡的月亮更明，可见是收到了个人情感的影响。这种心理暗示的产生，是缘于一种故乡的“情结”，而这种特殊的“情结”就让人也衍生出特殊的情怀。每个人都离不开自己生活的土地，都有自己的故土，或多或少都有自己的故土情结，都对自己曾经出生的故乡有着一定的印象和感受，因为那里是自己生长的摇篮。

水电工程由于其自身的特殊性，必然会在建设过程中产生大的移民。移民，就是要转移到一个陌生的地方去生活，这样势必会在他们的心理上产生不适，尤其是其在原居住地所形成的生产、生活习惯，这在短期内是无法改变的。转移到新环境后，移民们需要一个长期的过程来适应原居住地与安置地在饮食习惯、邻里关系、社会网络和气候环境等各方面的不同，这种不适甚至要长到移民的下一代成为起来，才有可能稍微从根本上改变下这种不适感。另外生产习惯的改变，也会让人情不自禁的产生故土情结，比如说以前在原住地是种水稻的农民，移民后却由于地域限制只能种植旱作，又要花大量时间精力地去重新学习旱作技能，更加强了移民的故土情结，尤其是那种安置地的环境、生产生活条件又不如原居住地的移民，他们的遗憾和故土情结会更强。

1.2 移民安置政策标准不一致

国务院早在1991年2月颁布了《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》，该条例进一步从法律上确立了水利水电工程移民的地位，只是因为国内的实际情况和移民过程的复杂性，同时在条例中又未统一规范补助标准，这就使得国务院各有关部门、项目业主、地方政府的意见难以得到统一。各地区在制定移民相关的规定的时候，由于地区差异和政策尺度的差异，往往会在不同的水利水电工程中出现不同的补偿补助标准，甚至在同一工程中也会由于地区的差异而出现不同的补偿补助标准，使得不同地区的移民产生攀比心理，加大移民安置工作的难度，进而影响水电工程的顺利开展。

另外，相关行业在政策法规的衔接上出现不到位的情况，有时还有矛盾。比如，对园地到底是属于耕地范畴还是经济林范畴，土地部门和林业部门的界定不够明确，有时还相互矛盾，造成土地报批困难，加大工程补偿的执行难度。同时部门本位主义和利益关联，使得在办理征地手续的过程中，有些业主在同一块土地上需要同时缴纳耕地占用税和森林植被恢复费，产生重复收费甚至是乱收费现象，这对工程业主是不公平的，也影响了投资环境。

1.3 移民安置组织实施管理不完善

首先，个别地方政府由于思想上的不重视，“重工程、轻移民、重搬迁、轻安置”，且事先准备工作不到位，不能有效把握移民安置工作的复杂性和艰巨性，认识也不到位，包括政府、项目业主和规划设计单位等，不可避免地在各自的工作中出现譬如角色错位、职责不清等现象；其次，移民工程是一个特色的工作，他封闭操作，执行者是政府，同时，设计、审批、实施、建设、监理、验收等角色也是政府，这就势必不符合全力监督原则；部分项目业主为了早日使国家相关部门核准项目，往往从移民安置上打主意，忽视移民权益、移民安置规划滞后、缩短设计安置周期等，工程建设乱象叠生，出现了移民们口中所说的“水赶人”和临时过渡等现象，对移民安置工作管理体制“政府领导、分级负责、县为基础、项目法人参与”更是没有认真贯彻落实。

1.4 移民致富难度大

水电工程移民所涉地区多为经济、文化、教育落后地区，移民的文化水平不高，思想观念也比较落后，加之二、三产业安置移民的风险较大，因此，目前移民安置的模式主要以农业安置为主，移民就业门路不多。

在以农业安置为主的安置模式下，因为安置地的土地熟化不够、水利设施满足不了农耕需要等诸多因素，使得移民安置地的土地质量相比原住地的土地质量要差，导致移民的经济收入下降。同时一些项目业主、地方政府为了使水电工程项目早日通过国家批准上马，在移民搬迁的过程中多会采取“对上包干、对下实事求是”的应对手段，同时其在项目设计的初步报告中有关移民人数、移民财产损失、移民经费等三项的经费投入偏少，就会在移民安置的过程中产生支出远远不能满足实际需要，移民能获得的财产补偿有限。此外，没有为移民建立长效机制的移民补偿方案，相关产业发展不足的问题突出，使得移民收入增长缓慢，甚至出现了收入相比往年下降的情况，这些都导致了移民的致富难度大。

2 解决移民安置问题的对策

2.1 积极组织移民参与水电工程开发

国家抗御洪水、减少灾害损失，实施水电工程的建设，同时也是为了更有效的开发利用水能资源，更好的为地方经济建设创造了发展条件。在移民安置过程中，政府部门一定要重视移民的参与，在安置过程中涉及到实物指标调查、移民安置计划编制、补偿标准的协商、移民安置方式和地点的选择等方面，更要加强与移民的沟通和协商，使移民在整个安置过程中明确自身定位，由被动接受变成主动参与。

同时，各级政府、项目业主以及相关部门要通过多种方式对水电工程建设的重要作用和意义进行宣传，并做好库区移民的思想动员工作，完善移民与多方的沟通与交流机制，提高政策的透明度，注重移民的参与协商，并反复征求和听取移民的意见，使移民成为移民安置活动的主角，并保障移民搬迁和安置全过程中移民应享有的各种权利等。

2.2 完善相关法律法规，消除移民安置政策标准不一致的问题

对现行的移民法律法规、政策进行补充和完善，建立完整的移民政策法规体系，实行依法移民，是移民工作成功的保障。制订或修改相关的法律法规，如：《土地管理法》《拆迁法》《工程移民法》《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》等，规范各类建设征地、拆迁与移民安置活动；土地、交通、铁路、电力、城建、水利等行业主管部门根据国家有关法律和行政法规，组织制定或修订已有的适用于各行业的行政规章、技术规范，形成各行业建设征地拆迁和移民安置活动的政策法规体系，使长期以来存在的移民安置政策标准不一致的问题得到逐步消除，确保移民的利益不受到损害。

2.3 完善制度，加强移民工程的监督管理

完善移民工作相关制度，建立移民表达机制、快速反应机制、利益协调机制、移民最低收入、就业、住房、医疗、教育保障机制、责任机制、信息公开机制。在“政府领导、分级负责、县为基础、项目法人参与”的移民安置工作管理体制下，进一步理顺水电工程建设相关责任部门之间的关系，明确各个部门在征地移民方面的职责范围，构建决策果断正确、协调及时有效、执行快速有力的工作机制，从组织上保证水电工程征地移民工作的顺利开展。

同时，实行外部监督保障体系，各级政府执法部门对移民活动进行监督，水电行业聘请外部独立机构进行库区移民工作监督。通过监督，保障移民活动依法、正常、有序地进行，使移民项目及时发挥功效。

2.4 社会保障是基础，教育培训是前提，稳定就业是关键

相关部门可以考虑在国家现行社会保障政策允许的条件下，分别将农业和非农业安置人口依次纳入到新农保和城镇养老保险体系范畴内，从计划拨付的生产安置费中，提取部分资金用于移民的养老保险和医疗保险经费缴纳，这样可以让广大移民享受到安置地的养老、医疗保险，解决其后顾之忧。另外，政府职能部门还要加强对广大移民的职业技能培训，提高移民的劳动技能，帮助移民加快实现再就业，保障移民的收入稳定与增收，提高移民的生活质量，具体方法可以分为以下几方面。

（1）按照移民的自身实际情况，按安置方式分别加强农业、二三产业的技能培训。

（2）可以生活补助、奖学助学等多种奖励形式，对移民子弟在9年义务教育、高中及大中专期间进行补助，鼓励移民子弟自主创业。

（3）在土地资源丰富的地区，或是开发条件好、土地筹措容易的区域，实行农业安置，考虑适度分配一定数量的耕园地给移民。

（4）如果安置地的土地资源比较少，就要少配或不配置土地资源，但需要实施和完善多元化的移民安置，健全社会保障制度和体现，对移民加强技能和就业服务培训，提升移民的劳动技能，帮助他们实现自主就业。

3 结语

水电工程建设是国家重点扶持的公益性基础设施建设，对国民经济发展具有非常重要的意义，它不仅自身有着较大的经济效益，而且还能创造巨大的社会效益，而移民工作的好坏和成败直接关系到移民的生产、生活和社会安定，也关系到水电工程建设能否顺利进行。要从根本上做好移民安置工作，关键是要按照科学发展观的思路和方法，坚持全面协调可持续的基本要求和统筹兼顾的根本方法，总揽全局，兼顾各方，协调发展，特别是要正确处理好地方政府、项目业主和移民的关系，实现各个方面的良性互动。

参考文献

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