农村土地信托流转激励机制探索

张本群 张元胜

（1.兴义民族师范学院， 贵州 兴义 562400；2.兴仁县委党校， 贵州 兴仁 562300）

农村土地信托流转激励机制探索

张本群1张元胜2

（1.兴义民族师范学院， 贵州 兴义 562400；2.兴仁县委党校， 贵州 兴仁 562300）

构建农村土地信托流转激励机制，必须要规范市场主体行为，完善农村土地产权制度和土地流转法律法规，规范政府行为和土地流转价格市场，增强市场活力和引入金融支撑，发展规模经营和培育市场主体。

农村土地；信托；激励机制

依据我国土地信托分析，土地信托机制是以市场供求关系为导向，以市场调节资源的配置，并组建包括各级政府、土地承包经营权人、投资者、社会金融机构和土地信托中介组织在内的运行机制。政府作为政策和法律的制定者，其主要功能在于为土地信托提供政策和法律的依据，制定符合实践情况的规则来规范土地信托交易、监督地方政府的行政权力、不断完善农村社会保障制度，从宏观层面为我国的社会经济发展指引方向。地方政府能够更及时更准确地掌握地区经济发展的形式和存在的问题，通过帮助土地信托公司招商引资，引导社会资本向农村地区汇集，鼓励和促进土地信托的发展，并进行适当的监督和指导。金融机构可以为土地信托注入资金，从资金链上保障土地信托公司对土地资源的持续性整理和开发，为承包土地的农资企业提供生产经营贷款，从而促进农村土地的规模化经营。保险适当介入有助于为分散金融机构、农户和投资企业的经营风险。土地信托组织通过提供土地市场交易双方所需信息，降低土地信托的成本，通过对社会公开招标，吸引社会资本对土地进行承包和开发，推动土地规模化经营。农户从拥有土地承包经营权并从中获利，增加了收入。投资者获得土地的经营权，通过对土地的投资进行规模化经营，大大提升了土地的产出效益，并带来经济和社会发展。

农村土地信托机制示意图

一、农村土地产权制度的激励机制

我国农村土地实行集体所有制形式，目前土地流转不畅，存在问题较多的主要原因就在于土地产权制度建设滞后。因此改革现行的土地产权制度，不断健全和完善土地产权体系内容就可以达到有效推动土地信托的实施。

1.进一步细化农村土地产权体系内容

对产权制度设计进行考察，发现产权制度就是产权内容的细化程度非常高，作为一种非常成熟的产权制度体系，对每一种属性不同的权利项下的分支都进行了具体的细化，其优势在于细化程度越高的法律制度，对社会生活的调整就越灵活，同时有利于促进产权的流动性。我国产权包括自物权和他物权，其中，自物权是产权的基础，它说明财产归谁所有。自物权也是通常狭义上的所有权，所有权说明了产权主体的状况、产权的所有制性质和产权的社会关系，它决定和影响着使用权的功能。而所有权则包括了占有、使用、收益和处置四种职能，对于每一种职能还可以进一步划分，我国土地产权也围绕最初的土地所有权派生出了许多其他的权利，对于这些细分后的产权，可以从不同的方面激励土地信托主体更好地利用土地。

我国土地产权体系表

2.进一步明确集体土地所有权主体

《宪法》规定：“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。”当前立法对集体土地所有权的主体均有如下表述：“集体所有土地依照法律属于村农民集体所有，由村农业生产合作社等农业集体经济组织或者村民委员会经营与管理，已经属于乡镇农民集体经济组织所有的，可以属于乡（镇）农民集体所有”。依照上述规定，对农民集体可以理解为：（1）村农民集体；（2）乡（镇）农民集体；（3）农业集体经济组织内的农民集体，或村民小组。现行的法律规定并没有对农村集体土地所有权主体进行明确的认定，原因在于上述三种形式的主体在现实中往往难以区分，界限模糊。从更明晰土地产权的角度出发，这种集体土地所有权主体的规模越小，越有利于土地所有权主体的权力行使。由此，村民小组享有农村土地所有权比较合理。

3.将难以整治和开发的土地国有化

虽然农村集体土地属于集体所有，但现实中往往会发现一些土地长期处于荒废闲置的状态，由于地力不足，缺乏必要的维护，导致无人问津。这种土地的整理需要花费大量的人力和物力，且回报率较低、周期长。现实中很难有投资者愿意承包这样的土地，造成了土地荒废时间越长、越无人过问的恶性循环。对此，解决的方法有两个：其一，参考国家对四荒地的公开招标与发包方式，通过提供各种税收优惠政策，鼓励社会资本对土地进行开发，并赋予其更多的产权职能，从这个意义上讲，在产权上进行一定程度的让步总会比让土地继续荒废要有利得多。其二，如果国家将这类土地国有化，就从根本上解决了无人治理的问题。国家将土地归国有后，通过投入一定的人力和物力来整治土地，达到能够继续用于生产经营的标准后，可以将土地产权重新划归于集体所有，毕竟土地资源具有社会公益性，作为国家应当负起对社会资源保护的责任。

4.对农户的土地利用行为辅以一定的奖惩措施

农户的土地承包经营权期限为50年，而且到期后自动延续。实质上，是否有年的规定对于农户而言已经没有实际意义。只要中央的土地政策没有大的调整，到期自动顺延无疑是赋予了农户无限期的土地承包期限。这种规定的目的在于通过延长承包期限来鼓励农户经营土地，使他们认为其手中的土地权利是稳定的。但这种规定也导致了部分农户因为自身原因而将土地闲置或抛荒，造成了土地资源的浪费，不利于土地的可持续发展。此外，不少非法的土地流转行为改变了土地的农业用途，这些都不利于保护耕地的政策实施。在享有权利的同时，如何善待土地则是制度设计上需要关注的问题，通过给予有奖惩机制的土地承包经营权，对好的行为进行鼓励和奖励，对破坏土地的行为进行严格处罚，最终目的还是为了保护土地资源在农户非理性行为支配下可能遭受的破坏。在奖惩机制的设计上，可以仿效企业管理中的绩效管理模式。具体如下：

（1）效仿企业基本工资、绩效工资的模式

为了激励企业员工的工作热情和积极性，很多企业都运用了基本工资加绩效工资的搭配方法，其原理非常简单，即将企业的效益和员工的收入挂钩，企业效率越高，员工收入就越多，反之，员工为企业的贡献越多，企业的效益就越高，员工自然会得到更多的回报。将这种激励措施应用到土地经营的过程中，结合土地投入和产出的周期性，设置一定的考察期间，对每个考察期内土地经营的收益情况，土地使用的情况以及土地质量情况制定不同等级的考察指标。对于评级考核指标越高的农户，进行特殊形式的奖励，比如参加土地信托的地块，当投资者经营管理有道，是土地效益明显提高时，可以给予其一定的地方税收优惠措施或者适当延长其土地使用期限。反之，若土地评级没有达到相应的指标可以考虑对投资者进行处罚，至于具体的奖惩措施，还需要结合当地的实际情况，在不违反法律政策的前提下，考虑与农户的经济利益挂钩，灵活变通。

（2）类似于企业年薪制的运作方式

企业经理人一般实行年薪制度，经理人的年薪通常是由：基本年薪、全额年薪、超额年薪构成。三者的额度关系是：超额年薪大于全额年薪，而全额年薪大于基本年薪，且企业中这种年薪通常是以一年为考评周期。到年终的时候考评，如果被考评者达到考评指标的80%，则只发放基本年薪；考评指标完成率为100%时，发放全额年薪；考评指标完成率为120%或者更多的时候，可以发放全额年薪，而这个全额年薪的多少又和超额完成的多少有一定的关系。借助这种思路，可以考虑考评指标为土地经营效益的评价指标，激励薪酬为农村土地使用权的期限，即土地使用者最初可以和当地政府签定一个在多长时间里，使土地质量达到哪一等级的合同，当到达一定期限的时候，当地政府开始考评，如果土地考评结果只为达到质量的80%，则其原有的土地产权期限缩短为原来的80%。如果100%达到土地的评价指标，则授予其原有的合同中确定的土地所有权期限，超标完成土地质量保护指标时则可以多授予其土地使用权的期限来激励。

二、完善土地流转法律法规，规范政府行为

土地流转行为规范应该从两个方面实行，一是建立健全土地流转的法律法规，从制度上规范土地流转；二是转变政府在土地流转过程中角色，加强对地方政府的监督和激励，从操作上规范土地流转。

首先，土地流转法律法规的不断完善和发展，符合市场经济发展必须充分尊重农民意愿的要求，符合建设小康社会关键在发展农村的需要。目前，关于土地经营权流转法律法规已经比较完备，但是，在国际新经济格局和国内自身发展形势下，中国经济正面临转型，需要形成新的发展动力和发展模式。全球经济危机对这种转型形成倒逼机制，也为转型提供了巨大机遇和动力。此时，加快农村土地流转，实现土地规模化经营，有利于促进城乡统筹发展和产业结构升级。针对土地流转过程中出现的一些具体情况，我国还必须构建更加完备的制度体系，着重解决以下几个问题：一是明确界定土地产权。国家法律虽然规定农村集体土地实行三级所有，但土地产权的界定实际是比较模糊的。从法律的角度来明晰集体土地所有权主体和所有权代表，显得非常必要和迫切。尤其明确农民集体土地的所有权代表是农民集体经济组织，并对农民集体内涵和组织形式给予界定。这样才能更好地保障农民的合法权益。二是注重农用土地的保护。我国十分注重保护农用土地，明确要求保护好耕地红线，我国在《国土资源部农业部关于划定基本农田实行永久保护的通知》要求将规划确定的基本农田落实到地块和农户，这是维护民族粮食安全的需要，彰显了国家长期坚持基本农田保护的决心，然而运用法律规范来保护农用土地才刚刚开始，只制定了总体的框架，具体的规范实施程序和明确的法律体系还没有形成，还不能形成农用土地，尤其是基本农田的有效保护。需要在深入调研的基础上，进一步通过法律法规的方式规范基本农田保护制度、限制规划随意调整、加强粮食农地管理、补偿和激励基本农田耕种。三是规范土地流转市场。规范土地承包经营权流转市场，促进土地承包经营权平稳健康发展，稳定和完善农村基本经营制度。2008年开始，我国法律法规相继对发展流转服务组织、构建纠纷调节仲裁体系、加强流转权管理等问题提出要求。但是，相应的具体规范尚未形成，应尽快建立健全土地承包经营权流转市场准则，重点完善土地流转服务组织、土地承包经营权流转管理以及土地承包经营纠纷调处等方面的法律法规。

其次，中央政府和地方政府既有利益上的一致性，也存在一定的矛盾，这使得在土地流转过程中地方政府有时没有按照上级政府的要求来实行政策安排，而是从自身利益出发来实施上级政府的命令，甚至歪曲上级政府政策，损害了农民的利益，挫伤了农民土地流转的积极性。因此，转变政府的角色，规范政府的行为，成为保证我国农村土地流转的关键。地方政府作为本地区的社会服务者和土地管理者，其行为涉及土地流转中多方的利益，必须加强对地方政府的监督，将地方政府在土地流转中的行为作为评判其成绩的标准之一，以激励地方政府切实保障农民权益，始终把实现好、维护好、发展好广大农民根本利益作为推动农村土地流转的出发点和落脚点。地方政府的行为直接关系到农民的切身利益，这就要求对其行为进行规范，具体来说有以几个方面：一是严格遵守国家法律法规，保障土地流转利益分配的公平正义。在土地流转中，为农民利益而工作，代表农民利益，维护农民利益是政府道德中最核心的内容。这就要求地方政府特别是乡镇政府必须严格遵守国家关于土地流转的相关法律法规，时刻不忘农民的利益，依法办事，坚决杜绝政府工作人员在土地流转中违法乱纪行为的发生。二是廉洁自律，恪守政府的道德操守。在土地流转过程中，地方政府应该努力增强政府的公信力和提高政府的社会责任感，尊重人民群众的知情权，接受人民群众的监督。对于土地流转的整个过程，政府的行为要公开化、透明化，形成一套自我约束的机制，杜绝“官商勾结”等不正之风，并且要自觉接受社会舆论的监督，尊重人民群众的意见和建议。三是实事求是，因地制宜。地方政府根据本地区具体情况，充分发挥主观能动性，机动灵活地制定土地流转的政策措施，为农民实现土地流转提供更多的便利条件，解决土地流转面临的现实问题，维护广大农民的权益，是对政府道德责任最具体的要求。四是提高地方政府工作人员的能力水平。加强对他们的土地政策、市场经济知识、法律知识等的培训，增强他们把握政策的能力、分析项目可行性的能力，杜绝乱作为。

三、规范土地流转价格市场，对土地流转价格进行指导

目前，农村土地经营权流转市场还不活跃，大多土地流转发生在集体经济组织内部，基本上是农民间或亲戚朋友间的土地流转，这种流转一般不收取任何费用，或是以实物进行补偿，这种流转只能防止土地的撂荒，而不能提高生产效率。也有一部分流转给龙头企业、个体户或种养殖专业户，但这种流转价格混乱，多是流转主体私下商量，从几十元或一百元到上千元不等，不同区域、不同地块差距很大，同一地区也有明显不同。由于土地经营权流转主体众多，尤其是在法律法规不健全的情况下，对于流转市场的价格调控和管理显得相当困难。在流转过程中，人为的干预、违规交易和随意定价，导致市场价格机制扭曲，使得农户不愿将土地流转出去，如何做好价格调控和管理是规范未来流转市场发展的重点。

建立科学合理的价格体系和价格市场，为土地流转提供价格指导，防止土地价格失真，具体应从以下几个方面入手：一是开展农用土地定级评估工作。各地政府根据地区情况，依据土地的因素包括土地面枳、形状、土地肥沃程度、灌溉设施、区位条件等，给出土地等级的标准，为土地流转价格的制定提供依据。二是制定土地流转价格标准。在农村土地定级评估的基础上，结合当期自然条件、社会经济条件、土地政策等多种因素，给出土地流转价格的标准。三是培育土地中介服务组织。在土地经营权市场化流转中，市场信息的获取需要成本，而不同主体的信息获取和加工处理能力又有较大差异，各市场主体均希望以最小的成本获得尽可能最多的市场信息，加之土地交易与普通商品交易有很大的区别，其运作程序相对复杂，涉及到多个产权主体的经济利益，这就要求有完善的中介服务机构为之服务，如：土地评估机构、委托代理机构、法律咨询机构、土地投资机构、土地融资机构和土地保险机构等，降低土地交易中的信息不对称，减少对农户不利从而引发不公平交易的发生。

四、引入金融支撑，增强市场活力

农村土地投资风险高，收益周期长，大规模的土地经营需要有资金支持。目前农业的金融支持十分薄弱，农民普通很难获得贷款，经营风险也无法分散，从而影响土地市场化流转。农村金融在土地流转中有着重要的地位，但农民贷款难，导致农业发展资金缺乏，影响了土地投入和产出，成为制约土地流转和农业规模化发展的瓶颈。为了更好地解决农民的金融信贷和投资风险问题，可以从以下两个方面创新土地流转的金融市场：

从金融视角看，信贷支持不到位是导致土地流转政策不能有效落实的重要原因之一。应当尽快落实金融信贷政策，引入金融主体，具体办法有：一是建立政策性土地金融机构。农业是国民经济的基础，农产品的需求相对稳定，农产品供给容易受气候等因素影响出现较大波动，政府要经常使用财政投入、税收优惠、金融支持等措施支持农业发展。二是建立以土地抵押贷款为核心的贷款。土地是中国农民的财产，但在流转过程中信贷支持严重不足，土地流转和农业长期发展的资金最终还要靠农地抵押制度创新来解决。允许农民通过土地使用权抵押，获得中长期贷款，切实解决农民贷款难问题。在这一过程中，可以引入保险机制介入，通过农业保险或商业保险，化解银行的贷款风险，这样，不仅能降低农业融资风险，为农业发展筹集资金，而且可使土地利用更加合理。三是改革信贷管理体制。合理确定信贷规模，适当下放信贷审批权限，放宽审批限额，将信贷投入资金向龙头企业、种养殖大户、专业能手和农业经营大户倾斜。四是适当降低利率，减轻农民还贷负担。一方面加大对支农贷款利率的优惠力度，降低农村金融机构的资金成本；另一方面给予农村金融机构在税收、融资等方面的优惠政策，间接降低农业贷款利率。五是探索农贷新方式。借鉴农村信用社小额农户贷款的经验和土地流转实施进程，探索创新信贷产品。在土地流转后，农民取得有效合同并实施一定项目建设时，或在收到有效订单并在前期釆取了一定的准备措施后，可给予一定额度的信用贷款、土地经营权抵押贷款、土地开发订单贷款或协议贷款等。

从风险角度看，信贷风险大是导致土地政策不能有效落实的重要原因之一。分散农业风险可以从以下几个方面入手：一是建立农业保险体系。通过税收减免或财政贴补的方式，加强对农业保险的政策扶持力度，在地方财力允许的情况下，设立专门的政策性农业保险公司，增强政策性保险的功能，鼓励和支持商业性保险公司介入农业生产等高风险领域，建立多层次、多渠道支持、多主体经营的农村保险体系。二是探寻新的保险形式。针对农业弱势，要真正降低风险，增强农户的抗风险能力，必须加强“银行保险”合作机制，地方政府可探索商业保险与政策性保险有机互动机制，为农业产业化龙头企业和种养大户提供相应的涉农保险业务，分散农业信贷风险，农民可凭农业保险单申请农户贷款，在金融机构信贷资产得以有效保全的前提下，解决“贷款难”问题。三是国家可以通过利率、税收、信贷政策等手段，实施农业保险计划并制定相应的配套措施。如设立巨灾风险基金，通过再保险有效地转移巨灾保险风险。

五、培育市场主体，发展规模经营

要促进农村土地流转，不但要为农民提供保障，促使农民将土地流转出来，还必须要有具有经营能力的市场主体来接收流转土地，才能实现农业产业化和规模化经营，提高农业生产效率。这种市场经济主体主要包括从事农业生产的龙头企业、农村种养殖大户和农村合作经济组织。为此，培育和扶持既有技术又有市场意识的农村合作经济组织，也是推进农村土地流转的重要环节。

具体做法包括：一是吸引有实力的企业落户。充分利用国家金融优惠政策，根据地区实际状况吸引海内外有实力的企业落户，借助龙头企业的资金和技术带动地方产业的发展和壮大，形成具有一定规模的产业集群。二是培育农村经济组织。通过建立农村专业户、重点户帮扶制度，各级政府应积极地扶持一批农村种植大户和农村经济组织，通过实行税收优惠、加大农业补贴、给予信贷倾斜、加强技术扶持等方式，使之不断壮大并真成为经济发展的主导。三是建立农村合作经济组织登记制度。在登记的基础上授予农村各类经济合作组织的法人地位，接受其土地所有权申请，条件成熟时颁发土地所有权证书，以监督和激励农户之间形成的各种经济合作组织的快速成长。四是提高种养殖大户和农村合作经济组织的市场意识。以农业技术知识和市场经济知识为主，重在提高各种农村经济组织的生产经营技术与市场观念，培养其市场主体意识。

[1]孙书元.日本信托业中的土地信托[J].经济导刊，1999（3）.

[2]杨兴权.日本土地信托的特点与借鉴[J].当代经济，2007（2）.

[3]刘永锋.农村土地信托法律制度研究[D].兰州大学，2006.

[4]陈锡斌.困境与出路：我国农村土地流转问题探讨[J].湖北社会科学，2010（3）.

[5]张丽华，赵志毅.农村土地信托制度初探[J].贵州师范大学学报（社会科学版），2005（5）.

责任编辑：杨昌勇

On the Incentive Mechanism of Rural Land Trust Circulation

ZHANG Ben-qun1ZHANG Yuan-sheng2
(1.XingYi Normal University for Nationality,XingYi,Guizhou 562400,China;2.Xingren county Party School,Xingren,Guizhou 562300,China)

Construction of rural land trust circulation incentive mechanism,we must standardize the market main body behavior,improve rural land property rights system and land transfer laws and regulations,standardize the government behavior and price in land market,and enhance the vitality of the market and the introduction of financial support,the development of the scale of operations and training education the main players in the market.

Rural land；trust；excitation mechanism

1009—0673（2015）05—0009—06

F323.211

A

2015—08—28

2015年度党校系统校级课题：“培育黔西南州开放型经济发展新优势研究”，课题编号：15GZDXKTsh26。

张本群（1975— ），贵州遵义人，兴义民族师范学院信息技术学院副教授，主要从事算法分析的研究。