中国与西方科研管理比较及自我创新

陈朝宗

（福建行政学院 经济管理科学研究所，福建 福州350001）

一个国家科技发展水平有三个决定因素：第一是科技人才的数量和质量，第二是科研经费投入水平，第三是科研管理水平。改革开放以来，特别是近年来，中国科技人才的数质量、科研经费的投入正在接近发达国家的水平，但科研管理水平却与发达国家存在较大差距，这在一定程度上影响了科技对发达国家的超越。所以，比较中西科研管理的差异，借鉴国外发达国家科研管理经验，进行科研管理创新，有着重要的理论和现实意义。

一、中西科研管理的主要差异

（一）中西科研管理理念的差异

1.“以人为本”和“以物为本”的差异。中西科研管理理念的差异首先表现在以人为本和以物为本的差异。中国科研管理理念偏向“以物为本”，围绕着“物”的管理引出了怎么规范科研经费的使用、怎么监管科研经费的使用、怎么防止科研经费流失、怎么充分发挥科研仪器设备的效用等基本问题，而比较少研究如何调动激发科技工作者的创新热情和创造活力。具体表现在：科研经费大部分只能用于购买仪器设备、辅助材料、出差、召开会议；用于发放研究人员体力和智力投入的酬金只占科研经费的10%左右，而且只能发给没有工资收入的研究生和临时聘用人员。到目前为止，中国科研经费管理文件中都没有在职科研人员特别是项目负责人的激励条款。可以花几千万元买设备、造仪器和维修设备，但绝不能发绩效津贴。由于“人头费”极少，一些科研人员不得不走歪门邪道，弄虚作假，搞假发票，以解决一些研究人员的报酬和预算不周的问题。 西方科技发达国家科研管理偏向“以人为本”，美国、欧洲、日本等国立研究所的研究经费，大约35%是用来“养人”的，有的国家甚至达到50%～60%。以日本为例，日本科研经费支出构成分原材料费、人员费、有形固定资产购置费、租赁费和其它经费五大类。从经费支出比例上看，其他经费占比最高，约为34%～36%；其次是人员费用，各年均占总支出的33%左右。2006～2007年，人员费在大学和学院的研究经费总支出中占的比重最大，每年国立、公立和私立的大学和学院的人员费支出均占到总支出的55%以上。三类机构相比较，公立大学和学院人员费用占总支出的比例最高，达到了77%左右；私立大学和学院次之，为71%左右；而国立大学和学院最低，约为56%。［1］

2.长远综合目标和短期单一目标的差异。中西科研管理理念的第二个差异表现为追求长远综合目标和追求短期单一目标的差异。中国科研管理理念偏向追求短期单一目标。具体表现在：首先，科研管理部门缺少科研投入的风险性意识，过于期望科研资金投入能立竿见影，这就迫使研究者急于在短时间内出成果，若不能按时出成果，科研管理部门就会不断催促，这种急功近利的做法，无疑会迫使研究者用平庸的研究成果问科研管理部门“缴税”。其次，科研管理部门比较重视科研成果的学术价值，而对科研成果在生产中转化应用等综合目标重视不够（单一目标）。例如，很多成果鉴定流于形式，不重视科技成果的转化率和经济贡献率。这造成相当一部分科研人员不重视推广应用科研成果。

西方科技发达国家科研管理理念偏向追求长远综合目标，他们不急于要求科技人员出成果。最典型的案例是：诺贝尔奖金获得者普利高津研究的“耗散结构理论”花了30年的时间，他的研究得到有关部门30年连续不断的资金投入，假如没有科研管理部门这种远见卓识、不计功利的连续性支持，普利高津是不可能成功的。西方科技发达国家科研管理非常重视产学研结合（综合目标），不仅关注科研成果的学术价值，而且高度关注科技成果特别是应用研究和开发研究项目的转化应用，他们甚至不搞评审，而完全靠市场来检验。“市场经济国家对应用性科技成果的评价，除了俄罗斯外，都采用市场检验的原则，并不通过所谓的评审或评估来判定成果的价值。”［2］

3.以结果为导向和以过程为导向的差异。中西科研管理理念的第三个差异表现为以结果为导向和以过程为导向的差异。中国科研管理重过程轻结果。首先是重过程管理。习惯于用管物质生产的方法管科技知识生产，致使研究者整天忙于跑课题、跑项目，应付填表格、经费预算、账务处理、中期评估、年终汇报，反而没有太多时间搞研究。有学者反映，一年中大约1／3的时间用来申请项目，1／3的时间用来应对中期评估、年终汇报、处理各种杂事；真正用在科研上的时间，有1／3就不错了。［3］其次是轻结果管理。不重视科研评估体系建设，科研项目申请入门难，出门易。英国《经济学家》周刊网站报道：现在全球的科学家都有造假的情况，而中国的科研评估体系更容易使人造假。中国政府曾经对6所知名研究机构的6 000多名科研人员做过一项调查发现，有1／3的人承认有剽窃、伪造或编造学术文章的情况。

西方科技发达国家科研管理重结果。美、英、日、德都十分重视科研经费使用效益的管理，比如，美国政府的科研绩效评价，既强调项目结果，又将预算计划和绩效表现联合起来；英国政府建立的科研质量控制体系对各科研机构承担项目进展、成果预期、经费使用效率等诸多方面进行定期评估，同时对各科研机构在科研项目、科研成果等方面对理事会和国家的贡献进行横向比较；日本的科技评估机构不仅有综合性科技评估机构和由国家直接管理开发的事业评估机构，而且有专业性评估机构、企业性评估机构和各研究机构内部的评估机构；德国专门成立了科学评估委员会，该评估委员会协同联邦教研部每5年对联邦、州政府共同资助的4大科研组织的科研机构进行评估。

美、英、日、德等国的科研绩效评价活动有三大特点：一是系统化。评估对象不仅有研究机构，而且有研究者个人；评估内容不仅有项目进展、项目研究质量、经费使用效率，而且有项目同类比较，以衡量各科研机构对国家的贡献，甚至细到对一篇科技论文做科技评价；评估形式不仅有事前评估，还有中期评估和结果评估。二是标准化。评估机构有一整套的评估标准，美国专门制定了绩效测量指标；日本科学技术委员会则专门制定了《国家研究开发评估实施办法大纲指南》。三是专业化。美、英、日、德等国的科研绩效评价机构都是专业的，这有利于科学评价科学化、规范化、标准化，对于杜绝学术腐败，提高科学技术研究水平，促进知识经济的发展有着十分重大的意义。

（二）中西科研管理方法的差异

中西科研管理的差异不仅表现在管理理念上，还表现在管理方法上。

1.行政管理和自我管理的差异。中西科研管理方法的差异首先表现为行政管理和自我管理的差异。中国科研管理偏重行政管理。在科研资源配置方面，过多依靠行政组织的权威和行政手段下达指令性科研计划和科研任务，较少委托科技中介组织如基金会、协会、学会分配和管理科研资源，尤其是省级科研管理基本上是科研行政部门直接管理。在科研经费使用管理方面，也存在用行政手段监管科研学术活动的问题。很显然，科研部门和财务部门都是行政部门，而不是实际从事科学研究工作的，到底什么经费该花，什么经费不该花，什么钱花到了刀刃上，什么钱打水漂了，他们并不很清楚。而且他们对研究人员在哪些环节的经费使用容易违规，采用什么手法违规也不熟悉，这种外行监控内行的监管方式必然使科研经费的使用监管无法到位。

西方科技发达国家科研管理偏重自我管理。美、英、德的科研管理体制有一个重要的特点，那就是自我管理。之所以能做到自我管理是因为政府科学研究管理部门基本上不直接对全国各科学研究机构实行项目管理和经费管理，而是通过科研理事会或委员会进行间接管理和间接支持。这样，理事会或委员会及其下属的研究机构就可以让专家们自己管理自己的科研事务。如美国联邦科研机构一般采用以理事会或委员会为中心的自我管理体系，避免了过多、过繁的行政干预。联邦科研机构一般是理事会或委员会进行决策，内部监管部门担当监事，院所长负责日常管理。［4］英国、日本、德国也都实行不同形式的自我管理体制。

“自我管理”只要管理制度和管理机制科学，就比较能够调动研究机构和研究者（科学家）的积极性，使他们可以根据本单位或机构的具体情况具体分析和解决问题，避免管理域过宽管不过来和管理“一刀切”的弊端；同时，自我管理再配套严格科学的科研机构业绩评估和研究者业绩评估，优胜劣汰，又可以使研究机构和研究者更好地树立绩效意识和责任意识，有利于不断提高科研成果的数量和质量。

2.专业性科研评价和非专业科研评价的差异。中西科研管理方法的第二个差异表现为专业性科研评价和非专业科研评价的差异。中国科研评价长期停留在非专业的层面，具体表现在：第一，重数量轻质量。评价一个人、一个科研团队的研究水平多看论文数量，少看论文质量，认为发表的论文越多越好。第二，重形式轻实质。如果要看论文质量，那就主要看论文在什么级别的期刊上发表，专著在什么级别的出版社出版，而少看论文、专著本身的内容。第三，重直观量化轻抽象实质。现在大多数高校都通过直观量化的方法评价科教人员的科研水平，即通过科研积分的简单相加得出科研水平，科研积分越高科研水平就越高，而比较少认真考察科研成果抽象的内在实质，这就变相鼓励科技人员粗制滥造。第四，杂家评专家。评价科研成果时，有时是因为找不到同行、同学科、同研究方向的专家，有时是科研管理者不重视，有时是科研管理者外行，常常出现杂家评专家的现象。第五，权威崇拜。评价科研成果时，往往邀请名气大但长期不再搞研究的所谓“学术权威”当评鉴组组长或评鉴专家。除此之外，我国科研管理部门很少定期评估科研机构以及科学基金会，即使偶有组织评估也是“走过场”。

西方科技发达国家科研评价则比较专业。他们不仅评估科研项目，而且评估科研机构和科学基金会。第一，对科研项目的评估。日本科技评估体系分评估目的、评价对象、评估时期、评估者。在进行技术评估时，日本专门发布了《国家研究开发评估实施办法大纲指南》，明确规定选择评估者的范围。同时还具体规定了四种评估方法，包括总体评估法、经济评估法、运筹评估法和综合使用这些方法的复合评估法。［5］第二，对研究机构的评估。英国政府和研究理事会建立了严格的科研质量控制系统，评估结果会在很大程度上决定下一个4年内BBSRC对直属科研机构在核心策略性款项等方面的资助水平。因此，各科研机构就必须慎重地考虑项目经费的合规使用，防止项目经费使用出现大问题而给本研究机构带来一系列不良后果，影响该科研机构在以后4年的经费水平。［6］第三，对科学基金会的评估。美国国家科学基金会的绩效评估是在《政府绩效与结果法案》（GPRA）、预算管理办公室（OMB）的PART 和美国国家科学基金会的战略规划引导下，采用“自下而上”方式，分为四个层次进行。［7］总之，美国政府的科研绩效评价，既强调项目结果，又将预算计划和绩效表现联合起来。

3.综合协调管理与分散多头管理的差异。中西科研管理方法的第三个差异表现为综合协调管理与分散多头管理的差异。中国科研管理分散多头，在基础研究领域，经费来源主要有科技部、自然科学基金委、中科院和教育部四个渠道，其中：自然科学基金委有重大计划项目、重点项目、一般项目、杰出青年资助项目；中科院有重大创新项目；科技部有“863”计划、“973”计划、国家重点实验室等项目；教育部有“211”“985”等工程项目。它们都制定了各自的研究目标，并且也都能直接从财政部获得独立的预算。此外，其他部委也可根据需要安排科研项目和经费，如发改、工信、教育、农业、海洋、卫生、环保、交通等部门预算中都有用于科技方面的经费。［8］214省级层面的科研经费配置情况可以说是国家层面科研经费配置模式的简单复制。科研经费配置和管理缺乏统一的管理主体，必然造成科研项目统筹和信息流通不充分，项目重复立项与支持不足并存，资金短缺与资金浪费同在，成果研发与成果应用脱节，带来科研经费配置的低效率。［9］据有关研究统计，中国科研仪器设备的利用率仅为25%，而发达国家的利用率超过70%。［8］214

西方科技发达国家科研管理综合协调。仅以英国为例，英国政府科技主管部门一般不直接对公立科研机构进行管理，而是通过医学、生物技术和生物科学、自然环境、工程与自然科学、粒子物理与天文、经济与社会、研究理事会中心实验室、艺术和人文科学等八个研究理事会进行间接支持。这种科技经费投入体制决定了同一个人、同一研究内容只能从一个渠道（本学科相应的理事会）获得经费。

二、中西科研管理差异的原因分析

中西科研管理差异形成的原因主要是我国社会尤其是科研行政部门对知识经济、知识生产的本质把握不准确，因此，常常用管理物质经济、物质生产的方法管理知识经济和知识生产。

1.知识生产具有风险性的特点。物质生产的因果关系、生产目的很明确；而知识生产则属于概率的因果关系，生产目的也具有或然性和不确定性，知识生产有投入不一定有产出，知识生产具有风险性。我国科研管理中急功近利的短视行为正是科技行政部门对知识生产这一特点认识不清的必然结果。

2.知识生产具有创造性和非重复性的特点。物质产品会随着使用价值的消失而消失，因此，需要重复批量生产；而知识产品没有物质外壳，可以扩散、积累、继承，无须进行批量生产。我国科研管理中看一个研究者的学术水平不是看他的论文质量，而是看他的论文数量，可以说，这也是我国科技行政部门对知识生产这一特点认识不清的必然结果。

3.知识生产具有探索性的特点。知识生产是一个探索的过程，有时候探索过程很长，有时候则短，很难用确切的时间去计算。况且由于知识生产是非重复性生产，其生产时间只是个别劳动时间，无法表现为社会必要劳动时间。因此，劳动价值论在知识生产中必须加以发展。知识产品的价值是劳动创造的，这一点没有变，但知识商品的价值量并不取决于社会必要劳动时间，而是取决于知识产品对全人类在某一生产领域的贡献率的大小。今天，我们说某项发明创造的潜在价值有多少，就是指该知识产品对全人类在某一生产领域的贡献率的大小。马克思在《资本论》中曾经提出复杂劳动是加倍的简单劳动。从这一理论出发，脑力劳动者应该与体力劳动者一样除了获得基本工资外，还应该获得绩效津贴，而且应该是加倍的体力劳动者的绩效津贴。但我国科研经费管理文件中至今都没有在职科研人员特别是科研项目负责人的激励条款，这说明我国科技行政部门对知识价值论的认识是不到位的。

有人说，我国科技人员因为在工作单位有工资和奖金，因此在科研活动中就不能再拿绩效津贴，这种说法回避了我国科技人员工资与外国科技人员工资相比要低很多的事实。据《纽约时报》报道，在全世界的大学教师薪酬排名中，中国高等院校教师的平均工资排名倒数第三，而刚进入大学的青年教师工资，甚至倒数一二。我国大学教师和科研人员的工资与国内其他行业工作人员的工资相比也没有优势。因此，在制定科研经费的劳务费比例时应该比国外高一些，但实际上却比外国低很多。

三、我国科研管理创新的基本思路

中西科研管理虽各具特色，但总体上看，西方科技发达国家的科研管理优势更加明显，因此，从中西科研管理差异性的比较中，本文获得了一些启示，找到了我国科研管理创新的基本思路。

1.从社会总资本再生产的高度把握科研管理。从大经济、大市场、大科技的视角把握科研管理的本质，这是我国科研管理理念创新的总思路。更准确地说，要从社会总资本再生产三大部类，即物质生产、知识生产、人才生产之间相互依存、相互制约、相互促进的关系中认识和把握科研管理的基本规律，只有这样，才能在科研经费配置上做到目标清晰、方向明确。

2.从劳动价值论的原理合理确定知识劳动者的报酬。从劳动价值论原理出发探讨知识产品的潜在经济价值，再根据知识产品的潜在经济价值科学确定脑力劳动者的劳动所得，这是符合马克思主义经济学基本原理的，也是我国科研管理创新的关键。问题在于如何科学地确定知识产品的潜在经济价值。笔者认为，要加强我国知识评价技术的基础研究，这涉及到系统方法、黑箱方法、数学方法、模型方法、计算机仿真模拟方法等的有机结合，最终目标是使评价技术达到定量、可控的水平。这是今后需要深化研究的课题，即知识评价的科学化、标准化和专业化。

3.从“以物为本”的科研管理逐步转向“以人为本”的科研管理。人是最重要的，如果没有高素质的科研人员，仪器设备再先进，也是一堆废铁。当今世界，科学技术研究正朝着大型化、智能化、复杂化的方向发展，科技含量越来越大，仪器设备的投入越来越多，人的智力投入也越来越高，但我们却见物不见人，允许越来越先进仪器设备的资金投入，而不允许越来越高智力的资金投入，其结果必然是：要么科研经费的“违规使用”现象杜绝不了；要么科技工作者的积极性受到挫伤。

4.实行基地化科研经费配置模式。根据国外科研经费管理的经验，我国可以考虑实行院所化、基地化科研经费配置模式，即建立各类注册的国家标准化科学研究机构，各高校、科研单位可以根据标准向国家申报，这些研究机构可以分为一类研究机构、二类研究机构、三类研究机构。一类研究机构在科技部注册，归科技部直管；二类研究机构、三类研究机构在省级科技部门注册，归省级科技部门管理。

科技人员个人申报国家财政基金课题主要依托科技部门注册的研究机构，研究者课题完成质量和研究成果的学术水平记入研究机构的绩效；研究机构中各科研项目的科研经费仍然实行“课题制”管理模式，即由课题负责人负第一权责，研究所所长负第二权责。实行了科研经费基地化、院所化配置模式，就可以对研究基地、研究院所实行有效的监管、评估和星级管理。例如可以考虑每5年对注册的研究机构进行一次绩效考评，实行五A 级管理，对于绩效好的研究机构进行升级，将来在研究课题竞标中可以加分；对于绩效稍差的研究机构进行降级，将来在研究课题竞标中给予减分；对于绩效考评不合格的研究机构予以限期整改，直至撤销其国家标准化研究机构的资格。基地化科研经费配置模式可以有效地提高科研经费的使用效率。

5.实行结果管理与过程管理相统一的科研管理方法。科研管理中虽然过程管理不可少，但不能只停留在过程管理上，因为研究过程管得再好，如果课题成果的质量不高，那么，这种管理毫无意义。因此，应该将科研经费使用过程的管理交给课题承担单位，课题发布方（科技行政部门、科学研究基金会）则重点管“出门”，即管课题完成质量、课题成果的学术水平、课题成果转化率。为实现这种管理思路的转变，各级科研行政管理部门不仅要十分重视单个科研项目成果的鉴定和评审，而且要十分重视科研机构和科研人员中长期的绩效评估管理。要建立科研机构和科研人员的科学档案或科学记录，并引进竞争淘汰机制，对于质量差的课题成果坚决不予结项，除了扣除剩余课题经费，还要把评审鉴定结果记入科学档案，作为以后申报课题的参考；对于科研机构科研绩效长期达不到国家标准的，则进行降级处理，直至最后淘汰出局。

6.实行行政管理与专家自我管理相统一的科研管理模式。科研管理中虽然行政管理方法不可少，但不能只有行政管理或主要依靠行政管理，应坚持行政管理和专家自我管理相统一。有学者提出，应该实行党委统一领导下的分工负责制，搞两条线，一个是官员担任的指挥长制度，他们负责调配车辆、物资、器材等；另一条线是总师制度，主管技术，包括项目的申请、完成到最后的验收，都应该由科学家来负责。［10］科技行政部门要搞好自己的定位，做到“管科研外部环境，不管科研内部运作”“管经费筹措，不管经费分配”“管经费批准下达，不管经费具体使用”“管研究结果，不管研究过程”“管评鉴活动的组织协调，不管评鉴活动的具体操作”。

7.从分散多头管理转向综合协调管理。首先，要强化顶层设计，可考虑在国务院成立科技协调委员会，成员由发改委、财政部、科技部等单位组成。其任务是：搞好国家层面的统筹规划，尤其是国家“重大科技项目”的协商，强化中央与地方、中央与部门之间的沟通，减少重复立项、重复研究。其次，应建立科研信息汇集共享机制，统筹协调科研单位、科研机构、科研人员的项目申报，防止多头申报，防止课题项目过度集中在少数机构、少数研究人员手里。再次，要构建统一的科研经费管理制度体系，提高科研经费科学管理和规范管理的水平。

［1］刘娅，王玲.日本公共科研体系经费机制研究［J］.科技进步与对策，2010（2）：102.

［2］顾海兵，王宝艳.中外科技成果评审制度：比较与对策研究［J］.开放导报，2004（2）：74-82.

［3］科学家.仅1／3时间做科研 每年申请项目需4个月［N］.人民日报，2010-08-02（8）.

［4］龚春红，刘娅，张海英.美国联邦政府科研机构经费管理研究［J］.科技管理研究，2008（12）：66-68.

［5］张丹凤，宋元.日本的科技成果管理研究及对我国的启示［J］.国土资源情报，2008（11）：52 -56.

［6］刘娅.英国部分公立科研机构经费管理研究［J］.世界科技研究与发展，2008（1）：107-112.

［7］田昕.美日基础研究的资助与评估情况及对中国的启示［J］.大连海事大学学报：社会科学版，2012（2）：43-46.

［8］高玮，傅荣.政府科研经费管理与效益研究［J］.江西社会科学，2009（5）.

［9］卿涧波.我国科研经费管理存在的问题、原因及路径创新［J］.湖南财政经济学院学报，2012（4）：116-121.

［10］尹卓.现在的体制问题叫逼良为娼，提议科研管理交给科技专家管理［N］.科技日报，2013-05-10（6）.