浅谈对政府支持是慈善事业发展关键的理解

吕娜

慈善公益事业的发达程度是一个社会文明进步的标志，也是构建和谐社会的基础之一。我国慈善事业作为社会公益事业的一个重要组成部分，与政府的角色定位与功能发挥密切相关，发展慈善事业是政府义不容辞的责任，而政府推动又是发展慈善事业必不可少的重要支撑。可以说，在慈善事业的发展过程中，政府在其中扮演了慈善组织的管理者、慈善政策的供给者、慈善资金的提供者等角色， 对慈善事业的发展起到了重要的推动作用。党的十八大报告在“统筹推进城乡社会保障体系建设”中明确指出要支持发展慈善事业。当前，我们认真贯彻落实党中央的精神，就要科学界定政府在推进慈善事业中的角色定位，明确政府职责，坚持政府推动，转变政府职能，通过扎实有效的工作，积极探索和完善具有中国特色的慈善事业的新路途。

一、推进慈善事业是政府义不容辞的职责

坚持政府支持，既是慈善事业发展的一条重要原则，也是一切慈善工作取得良好业绩的一条重要经验。慈善事业的发展受多种因素的影响，主要有政治因素、道德因素、宗教因素、经济因素，其中作为政治因素的象征符号——政府是政治权力和经济权力的集中代表，是社会资源的最大拥有者和分配者，对慈善事业发展的影响作用最直接、最明显、最有效。

（一）世界环境为政府支持慈善事业发展注入了不竭的动力。纵观世界，20世纪末，在称为第一部门的政府组织和称为第二部门的企业组织之外，非营利的社会组织兴起并蓬勃发展，形成了相对独立的社会部门，被称为第三部门。大力发展第三部门已经成为一种世界性潮流。这对于迅速融入经济全球化进程的中国而言，必然地要受到这种潮流的影响，许多跨国公司与国际的慈善组织亦会更多的将其参与、组织慈善项目的经验做法带入中国。因此，国际大环境既为中国慈善事业的发展提供了值得仿效的榜样，也会为中国慈善事业的发展带来直接的推动力，我们必须审时度势，不失时机地把中国慈善事业的发展融入世界第三部门发展的潮流之中。

（二）国内环境为政府支持慈善事业发展创造了极好的机遇。从国内范围看，日益深化的公共行政改革，为慈善事业的发展提供了有利的条件。现阶段，中国正处在社会经济转型发展进程之中。第一，市场经济要求尽快确立“小政府、大社会”的格局，中国社会保障制度的改革亦改变了过去由政府与企业包办各种福利救济的传统，许多以往由政府或企业承担的社会事务需要由各种社会团体来承担；第二，市场经济在创造效率、促进经济增长的同时，亦造成了收入分配差距并增加了个人的生活风险，改革开放30多年来出现的贫富差别扩大化趋势以及人口老龄化趋势、家庭保障功能弱化趋势等，均表明有必要在政府与企业之外，建立和发展慈善公益系统来帮助消化相关社会问题，促进社会协调发展。可见，政府职能转换需要发展慈善事业，市场经济需要慈善事业，社会发展需要慈善事业，这正是慈善事业存在和发展的客观社会基础——社会需要，也是慈善事业面临大发展的极好机遇。

（三）社会需要为政府支持慈善事业发展提出了很高的要求。从更深层次的意义来理解，我国是社会主义国家，搞市场经济的最终目的是达到共同富裕，人民政府更应该承担起扶贫济弱的责任，如果在全面深化改革中漠视弱视群体利益，其带来的负面影响是难以估量的。其一，漠视弱势群体利益势必会削弱中国共产党道德执政基础。能否确保中国民众特别是中国社会主体阶层的根本利益，能否使中国民众的基本生活水平不断地得以提高，是中国共产党在新的历史时期能否继续保持其执政地位的基础和关键因素。其二，漠视弱势群体利益势必会抵消经济发展和社会进步的动力。对于弱势群体而言，他们缺乏资金、技术、权力、能力和社会关系，于是在资源的生产和分配中处于相对不利的地位，在社会财富中所占份额相对较少，在政治、经济和文化生活中的影响力相对较低，在激烈的社会竞争中处于劣势地位，并且仅仅靠自己的力量难以摆脱劣势地位。这些会使得弱势群体觉得“共同富裕”的目标虚无缥缈或遥遥无期，觉得自己是市场竞争中的失败者，对生活失去信心，更谈不上加强他们参与经济发展和社会进步的动力了。因此，漠视弱势群体利益会使健全社会经济发展的动力减缓。其三，漠视弱势群体利益势必会挫伤中国经济可持续发展的内在动因。投资是经济增长的内在动因，而弱势群体在中国社会中占有相当大的比例，他们的即期消费欲望被严重压抑，会导致民间投资严重不足，一定程度上必然导致社会内需不足，消费欲求萎缩，进而导致相对“生产过剩”，降低经济发展的内在动因。最后，漠视弱势群体利益势必会危及中国社会的和谐发展和安全运行。漠视弱势群体的利益必然会使各个社会群体之间在利益增进方面向相反方向而不是同一方向进展，即强势群体的利益增进同弱势群体的基本生活改善是脱节的，而不是同步化。如果任其扩大，就会造成多方面的严重后果，直接影响到社会主义建设和社会稳定，社会安全运行的道德机制就会遭到破坏。因此，新形势下明确政府职责，关注慈善事业，不仅必要，而且紧迫。

二、慈善事业发展过程中政府支持存在的问题

近年来，我国政府高度重视慈善事业，对慈善事业的发展起到了很好的促进作用，然而，较之发达国家相对成熟完善的慈善事业体系与发展机制，我国慈善事业的发展尚面临着诸多发展困境。

（一）政府对慈善组织准入要求较高，内部监管体制不协调。根据《社会团体登记管理条例》的规定，现阶段我国各类慈善组织采取的是双重管理体制，即登记管理机关是县级及以上民政部门，而业务主管单位是对慈善组织的业务进行直接指导和日常管理的政府机构。政府对慈善组织的这种严格的双重管理体制提高了准入门槛，限制了慈善组织成立的合法性。因为一方面注册登记必须先找到一个业务主管单位，会导致一些现存的慈善组织因为找不到合适的业务主管单位而无法通过社团注册；另一方面是资金和人数的门槛，《社会团体登记管理条例》在资金和人数上都有严格的规定，特别是2004年国务院《基金会管理条例》发布后，进一步提高了对注册资金的要求，这在实际上排除了大量发起资金量比较小的慈善组织注册登记的可能，使得一些慈善组织只能在政府监督体制之外寻求生存和发展之道，不利于慈善组织的健康发展。

（二）政府对慈善的宣传力度有待加强。加大宣传力度，普及和提升公民慈善理念，是发展慈善事业的基本动力。慈善事业最具魅力的地方在于它深刻地体现出人类文明的精神追求和高尚境界。但应该看到，目前公民的慈善意识还不是很强，还远远没有达到普及的程度，慈善文化与企业文化、社区文化的结合也还做得不够，像广播、电视、报刊等媒体对慈善的宣传力度较小。在宣传的技巧上，仅仅依靠政府文件、民间倡议、公益晚会、设立募捐箱等几种手段进行宣传，其影响力和影响范围相对有限，不能有效激发广大社会群体对慈善事业的关注。

（三）政府长期主导慈善，导致慈善组织缺乏自治性。所有慈善组织都必须有上级主管单位，而那些主管单位，大多是政府部门。上级主管单位拥有干涉慈善组织的权利，其中包括负责人的推荐、任免，较大规模慈善组织的理事会通常是由政府官员主导的。这种格局导致慈善组织具有了“准政府”的性质。慈善组织的负责人和工作人员直接来自政府部门，他们以一种与政府相类似的思维方式在运作。这种特殊背景使得慈善组织本身很难完全摆脱业务主管单位的影响，由管理变成控制，从而削弱了慈善组织的自治性。一些慈善组织的领导或直接来源于业务主管部门的派遣或任命，或者由慈善组织负责人提名并得到业务主管部门的批准。慈善组织人员构成还缺少专业人士和大量的志愿者。从微观的角度分析，一个慈善组织是否具有生命力，取决于其效率和社会公信度，而慈善组织能力建设又是慈善组织效率、效益和社会公信度的直接决定因素。然而，不可否认，目前我们的慈善组织内部管理行政色彩浓厚，很难形成良好的管理体制和吸引人才参与的现代机制，也难以培养专业化、职业化的管理队伍，最终影响慈善组织及慈善事业的健康发展。

（四）政府对慈善组织进行监管的政策法规不健全，影响其公信力。目前，我国尚无专门规范慈善组织实体内容的法规条款或行政文件，如慈善组织制度、财务制度以及机构的活动领域，募捐善款、救助项目开发等方面都缺乏相应的法规依据。一些慈善组织仍带有某些自由发展或过分依附政府的倾向，很多慈善组织的机构建设并不完善，甚至有些慈善组织形同虚设或成“准政府”，难以发挥慈善组织特有的社会功能。从目前的情况看，慈善组织的账目基本上是不对外公开的，除政府官员外，一些企业家或知名人士尽管名列理事会成员名单之中，但他们多为社会上的大忙人，同时信息又不够对称，于是，便无法发挥相应的内部监督作用。现在虽然有些慈善组织会在一定时段对慈善款物加以公布，但大多都是简单的数量罗列。而对相关善款款项到底流向哪些地方、办了哪些具体项目，其中的成本是多少，是否符合使用善款经济、必要的社会原则等方面缺乏详细的公布和分析，难以让社会公众完全满意和信服。这些都会导致一些企业家慈善爱心被捐助信息的不透明所减弱，或者有的企业家更愿意绕开慈善组织而选择向受助对象直接捐助。

三、改进和完善我国慈善事业发展

的政府支持机制

慈善事业是非营利、公益性的社会救助事业。因此，当前政府改革的一项重要工作，就是政府职能要与社会主义市场经济体制下的慈善工作相适应，在科学发展观的指导下，进行整体的系统性的转轨，从职权自定到职权法定，从部门行政到公共行政，从人治行政到依法行政，从包办一切到一切权力“归位”。通过政府职能转变完善慈善事业，从而建立具有中国特色的现代慈善事业发展机制。

（一）适当降低慈善组织准入门槛，建立基层慈善组织。目前政府对慈善组织的双重管理体制，强化了政府对慈善组织的监督，使慈善组织在登记注册成为合法慈善组织之前，必须首先成为政府所属的职能机构和能够控制的对象。但是，这类慈善组织只是政府选择的结果，而不是社会或公众选择的结果。而且，只有那些与政府关系密切，且有一定规模的组织才能获得登记。这种做法使得大量规模较大、出于社会需要而在社会底层自动生成的慈善组织难以通过注册登记纳入政府的管理，就无法获得合法地位。因此，有必要适当降低慈善组织的准入门槛。例如，注册登记时适当放宽对业务主管单位的限制，降低对资金和人数的要求等等。

（二）培育全社会的慈善意识，增强现代公民的社会责任感。在构建和谐社会的新形势下，进一步加大慈善宣传力度，不断提高全社会成员对慈善观念的认识和了解，营造全社会成员都来关心、参与慈善事业的氛围，是慈善事业健康发展的社会基础。加强慈善宣传工作，强化民众慈善意识，是一项长期的任务。我们各级慈善组织，要积极争取党政部门高度重视这项工作，把慈善宣传提到慈善文化建设的高度，列入重要议事日程，精心策划和部署。慈善文化建设是一项系统工程，要纳入精神文明建设和思想道德建设的规划，组织、文化、出版、广播、影视、报纸、网络等部门通力合作，有计划地、全方位地开展多种形式的活动，倡导慈心善举，营造慈善氛围，推动慈善理念传播，促进道德文明建设。要推动慈善文化进社区、进乡村、进机关、进企业、进学校活动，开展贴近群众和喜闻乐见的各种专题宣传活动。学校要普及慈善教育，把慈善文化作为学校素质教育内容之一，培养青少年从小树立爱心。要积极倡导企业公民理念，强化企业社会责任，提高企业参与慈善活动、回报社会的自觉性。

（三）加快慈善事业法制建设步伐，建立慈善组织诚信机制。目前，我国涉及慈善事业以及公益捐赠的法律法规主要有六部，分别是：《公益事业捐赠法》《红十字会法》《社团登记管理条例》《基金会管理条例》《企业所得税法》以及《个人所得税条例实施细则》，但涉及慈善事业的内容只能散见于上述法律、行政规章和政策性文件，尚无集中完备的专项法规。因此，整合完善现有的各项规范慈善组织的法律法规，尽快制定统一完整的《慈善法》法规，建立完善慈善法律体系，是当前政府及其部门一项非常迫切的任务。没有健全的政策和法律体系作保障，慈善事业完全可能偏离轨道。类似郭美美式的人物和仁爱基金劣质自行车等丑闻还会出来破坏慈善事业的发展，以慈善的名义，把慈善事业当作捞取个人好处的摇钱树。慈善组织提高公信力比慈善立法更能促进慈善事业的发展，因为慈善家的慈善行为追求的是精神需求，这一特点使慈善行为极易受到对慈善组织主观印象的影响，慈善组织内部的廉洁与否，慈善组织成员的社会声誉，会极大的影响慈善家的精神满足程度，从而极大地影响慈善行为。因此，政府及其相关部门需要做的，是尽快完善监管制度，加强慈善组织的内部约束，促使慈善组织接受各单位、各部门和社会各界特别是捐助者的监督，提高善款使用的透明度，构筑慈善事业的诚信基础，督促我国的第三次分配事业在爱心和信任中向前发展。

（四）理顺政府与慈善组织的关系，加大慈善组织自治能力。当前我们慈善组织开展的经常性或集中性捐赠活动，仍基本上由政府操办。但从长远来看，政府主办慈善事业的情形必须改变。原因有两点：第一，随着政治体制改革的逐渐展开，“小政府，大社会”的格局也将成为必然趋势；第二，政府主办的慈善事业难免出现浓厚的行政强制色彩，缺乏慈善事业本该有的自愿性、独立性和自发性。因此，慈善事业应逐步过渡到由社会来主办，也就是说由独立的慈善组织来操办，而由政府及其部门给予必要的宏观指导、监督和协调。民政部李立国部长曾明确表示，要践行“人人可慈善”的理念，“民政部门将不再作为慈善主体，而要为慈善事业、民间慈善事业创造条件。要推动民政部门主办的慈善和救助、福利设施由民间组织和社区承办，逐步实行管办分离。”为此，政府应积极推动慈善组织的发展，加速慈善组织发展规划，理顺政府与慈善组织的关系，规范行政权力对慈善事业的行为，给予慈善组织更大的生存和发展空间，保护公民和非营利组织的权利，切实从根本上加大慈善组织的自治能力。

坚持政府支持，既是当代政府的职责，也是一切慈善工作取得良好业绩的一条重要经验。因此，政府应与时俱进地进行制度创新，完善支持机制，支持和鼓励基层社区和民间从事慈善活动，在法律和政策上给予引导和规范，并加强对慈善组织的监管，保证其健康发展。在经济稳定发展的社会大背景和政府支持下，我们的慈善事业一定能取得更好更快的发展。