“中蒙俄经济走廊”基础设施建设引入PPP模式的探讨

高国清+都静+纪超

一、背景

（一）“中蒙俄经济走廊”的战略背景

中蒙俄三国经济各有所长，经济发展结构具有很强的互补性，在能源、资金与技术支持等方面，具有高度的利益共同点。2014年9月，中国习近平主席在中俄蒙三国元首会晤时提出共建“丝绸之路经济带”，倡议把“丝绸之路经济带”同蒙古国“草原之路”和俄罗斯“跨欧亚大铁路”进行对接，打造“中蒙俄经济走廊”，加强铁路、公路等跨境通道互联互通建设，推进通关和运输便利化，促进过境运输合作，研究三方跨境运输通道、输电网建设，开展旅游、智库、媒体、环保、减灾救灾等领域务实合作，促进共同发展。

（二）日趋紧密的中蒙俄经贸关系

中蒙俄三方地理相邻，发展互利共赢的经贸合作具有独特的地缘优势。中蒙两国正积极推动铁路、公路、口岸、房地产等基础设施和矿能资源项目的投资合作，全面提升合作的规模、质量和水平。中俄双方着重于互补性经贸合作，在航空、航天、能源、电子、化工等领域深入拓展合作空间。近年来，中国对蒙、俄贸易均实现较快速的增长。2014年与蒙古国贸易额为73.1亿美元，占其外贸总额的52%;与俄罗斯贸易额为953亿美元，占其外贸总额的12%。中国已成为蒙、俄两国最大的贸易伙伴。

（三）“中蒙俄经济走廊”基础设施建设的先行性

“中蒙俄经济走廊”覆盖区域广大，三国国力、经济水平有差异。在公路、铁路和输油气管道方面，存在的运输能力低下、效率不高、仓储规模不足、信息管理技术滞后等问题已成为发展的瓶颈。因此促进三国基础设施发展规划的对接，推动基础设施建设先行，已成为“中蒙俄经济走廊”建设的关键环节。2015年3月中国政府发布了《推动共建“一带一路”的愿景与行动》，规划建设中蒙跨境经济合作区、中蒙俄跨境铁路双幅电气化改造、中蒙俄跨境高速公路中线工程等项目。目前，中国已启动核心区现有设施迁建以及外围道路建设等工程。

（四）“中蒙俄经济走廊”基础设施建设投资缺口巨大

可以预计，“中蒙俄经济走廊”基础设施建设将面临巨大的资金缺口。俄罗斯为开发西伯利亚和远东，计划到2025年，实施92项基础设施建设工程，其中包括：建设开发北极油气资源配套设施、贝阿铁路和西伯利亚大铁路的现代化改造、远东石油天然气产业集群等大型投资项目，需要总投资5876万亿卢布（折合1960亿美元）。蒙古国“草原之路”计划由5个项目组成，具体包括：连接中俄的997公里高速公路，1100公里电气线路，扩展跨蒙古铁路，天然气管道和石油管道，总投资需求约为500亿美元。面对如此巨大的资金需求，短时期内仅靠国家主导投资或借贷将难以满足项目建设的进度。这就为引入PPP模式，吸引社会资本参与“中蒙俄经济走廊”基础设施建设提供了机会。

二、引入PPP模式的可行性分析

（一）PPP模式的定义及内涵

PPP模式（即公私合作伙伴关系机制，或“政府与社会资本、企业合作机制”）是以特许权协议为基础，为建设基础设施项目或者提供某种公共物品和服务，由政府和社会共同承担责任和融资风险的伙伴式合作模式，是一种能够在各参与方之间实现“共赢”的现代融资模式。在PPP模式下，政府和社会资本都能获得比单独行动更为有利的结果。

（二）PPP模式在全球和中国推广应用的现状

目前，PPP模式在越来越多的国家得到推广并在基础设施建设中应用。

国际上，英国已逐步建立起一套成熟的PPP模式管理制度，形成了完整的社会资本参与公共基础设施建设的推动机制。美国成立了PPP国家委员会，积极宣传与促进PPP模式，各州颁布专门法律促进PPP模式在基础设施项目中的应用。加拿大成立了PPP加拿大，统一监管全国PPP项目。澳大利亚设立基础设施局，以严格的审计和绩效评价机制管理PPP项目。

2013年以来，中国政府密集出台了数十项推广PPP模式的政策文件，为PPP在中国的发展创造良好的氛围。2015年5月国家发展改革委公布了PPP项目库，共计1043个项目，总计投资1.97万亿人民币，涵盖水利设施、市政设施、交通设施、公共服务、资源环境等多个领域。已批复项目达到7000亿元。各地方政府也推出总额约1.6万亿元的PPP项目，已成功签约并吸引社会资本超过2000亿元。

（三）跨国基础设施建设中PPP模式的运用实践

国际上已有采取PPP模式解决跨国基础设施建设资金缺口的先例。例如，法国—西班牙跨国铁路PPP项目。1995年，欧洲各国达成协议，在欧洲TEN-T铁路连接网建设中引入PPP模式。在该协议下，建设了从法国佩皮尼昂到西班牙菲格拉斯的跨国铁路。铁路全长50公里，总投资10亿欧元。项目2003年5月开始招标，采取为期50年的特许经营权模式。项目建设过程中法国、西班牙和欧盟共提供5.4亿欧元的补助，每半年支付1次，分10次支付完成。该项目是目前跨国基础设施建设应用PPP模式的成功实践，通过引入社会资本参与跨国铁路建设，填补了建设资金缺口，有效推动了两国之间、政府与企业之间的合作，促进了区域经济发展。

（四）“中蒙俄经济走廊”基础设施建设引入PPP模式的可行性

1.经济形势所趋。建设“中蒙俄经济走廊”将有利于发挥区域优势，促进三国经济的发展。建成完备的经济走廊需要较长的时期和较大的投资，但近期投资如能达到300亿美元，将会带来500亿美元以上的附加效益和30万个就业岗位，这对提升三国长远经济效益将有重大意义。

2.国际社会存在大量的社会资本。目前全球经济下行压力持续，各国政府财政收入紧张，但是国际社会包括中国都存在大量的社会资本。有关资料显示，2015年1至5月份，中国民间固定资产投资达到11.2万亿人民币，占全国固定资产投资的比重为65.4%。提高国际社会对“中蒙俄经济走廊”基础设施建设的注意力，将为社会资本提供一个可选择的投资渠道。

3.应用PPP模式的效益。国际经验证明，相对与政府投资而言，社会资本有较高的效率和效益，这也是PPP模式得以推广实施的关键所在。一是有助于保证项目的经济性和技术可行性，减少项目变更成本。二是可以有效控制工期和质量，减少建设成本。三是有利于政府和社会资本的双赢，达到预定战略目标的要求。

三、运作PPP模式的基本思路

（一） PPP模式应用的政策与经济环境

世界各国PPP项目的成功案例证明，PPP模式只有在国家政策支持并提供良好的应用环境时才能运作成功。

2015年7月中国政府发布的《关于进一步鼓励和扩大社会资本投资建设铁路的事实意见》提出，全面放开铁路投资与运营市场，推进投融资方式多样化，完善社会资本投资的实施机制，进一步改善社会资本投资环境，加大对社会资本的政策支持。一些地方在PPP模式的实践中也总结出了大量有益的经验，如“过程要公开，投资要盈利，利益要共享，风险要共担”等等。中蒙俄三国应进一步加强全方位的国际合作，为“中蒙俄经济走廊”基础设施建设，统一跨境通道建设标准，创造和谐的政策氛围。

（二）运作PPP模式的思路

在“中蒙俄经济走廊”基础设施建设中，一是要确定具体的基础设施建设项目并进行需求分析和投资评估，确定该项目是否采用PPP模式。二是对拟采用PPP模式的项目，用BOT（建设—运营—移交）、TOT（移交—运营—移交）、ROT（重整—运营—移交）等模式进行公开招标。三是通过国际性竞标选择综合实力较强的社会资本或联合体，与相关国政府协商组建项目公司（SPV），由项目公司（SPV）执行特许经营合同。也可采取成立三国联合项目公司的方式，以该公司作为社会资本的运作核心，承揽基础设施建设项目，可以从配套设施入手，逐步积累跨国PPP模式运作经验，为担当更大更重要的基础设施建设项目做准备。

（三）PPP的回报形式

投资回报率是PPP项目吸引社会资本参与的主要指标，可根据“中蒙俄经济走廊”基础设施建设的实际情况及特点，灵活运用多种模式与政府合作。政府给予的回报形式，一是特许经营权，政府授权社会资本在一定期限和范围内建设或经营特定基础设施或公用设施，提供公共产品或公共服务，经营期满后，将项目无偿移交政府。二是政府补贴，对某些特殊领域的基础设施，经营收益远小于正常的投资回报，则由政府提供补贴补充差额。三是政府购买服务，通过公开招标、定向委托、邀标等形式将原本由政府自身承担的公共服务转交给社会资本履行，并且为社会资本提供一次性或分期的报酬。四是附加收益，鉴于一些项目的特殊性，可根据实际情况增加回报方式，可为PPP项目提供周边地区商业开发经营许可，通过商业开发的回报率弥补PPP项目自身的不足。

四、应用PPP模式的难点

（一）政府间合作机制与责任划分

国际经验证明，跨国PPP模式在实施过程中，项目涉及的国家间政府的合作至关重要。需要有各国认同的统一、有效、可执行的招标程序和公开透明的运作机制;需要有各国认同的跨国招标监管机构;需要有各国国内相关政策和审批制度与跨国合作的PPP项目的有效对接;需要及时协调有可能出现的中间地带、政策空白甚至矛盾冲突。对“中蒙俄经济走廊”建设而言，既需要有高层的战略共识，又需要有基层的协调机制;既需要有宏观的政策取向，又需要有微观的实操办法。

（二）投资大、盈利难、有风险

“中蒙俄经济走廊”沿线地广人稀，商业环境、投资环境、资金安全以及地缘政治都有一定风险。大幅度跨区域基础设施建设投资规模大、周期长、风险高，短期回报率肯定达不到社会资本的盈利要求。如何创造盈利点，吸引以逐利为特征的社会资本将是一大难点。只要三国政府能把握大局，拿出足量的特许资源，对国际社会资本而言还是有吸引力的。

（三）PPP模式应用的局限性

“中蒙俄经济走廊”基础设施建设涉及跨境运输通道、天然气管道、电力等项目，都是关乎国家经济命脉的血管工程。这类基础设施项目的特殊性决定了社会资本目前只能参与PPP模式的投资和建设部分，而运营部分则可能牢牢的被政府掌控，导致不可能完全释放出PPP模式的优点。

五、应用PPP模式的建议

（一）加强政治与安全合作，降低投资风险

客观的讲，PPP模式仅仅是一种现代融资模式，并且是对生存环境有较高要求的融资模式。中蒙俄三国应增强政治互信，从政治需求的高度推进“利益共同体”的建设。充分做好国与国、企业与企业、个人与个人的“互联互通”。降低项目投资的政治风险，不断增加对社会资本的吸引力。

（二） 加大力度，加快立法，营造良好的制度环境

三国政府应该加大PPP模式推广力度，加快出台基础设施建设相关优惠政策和法律，吸引国际社会资本进入。近年来，中国政府已密集出台多种PPP指南，相关立法进程正在加快推进。以基础设施建设中PPP模式的应用为契机，倒逼相关政策、法律的制定实施，以期取得以项目要政策、以制度管项目，互相促进、共同发展的良性局面。

（三）鼓励企业调整结构，积极转型

应采取有效措施鼓励中国企业“走出去”，调整企业结构，由传统的施工承包商向PPP模式下的投资商、开发商和运营商转型，以社会资本的方式参与“中蒙俄经济走廊”基础设施建设。尤其要注重相关领域人才的培养，投入一个项目，完成一套规范、培养一批人才，提升一个台阶，形成良性大循环。

（四）注重吸引国际资本

相对中蒙俄三国而言，PPP模式还是在逐步探索的阶段，国际社会尤其是一些发达国家，有资本有经验。向国际社会开放“中蒙俄经济走廊”基础设施建设市场，并寻求多边开发机构（如亚投行、丝路基金等）的支持，对“中蒙俄经济走廊”的建设也是非常重要的。

六、结论

“中蒙俄经济走廊”建设，实现互联互通已是大势所趋，引入PPP模式将成为可能。中蒙俄三国应加强协调，共同推广PPP模式，拓展基础设施建设的融资渠道，加快战略规划向具体项目的实施，真正实现三国政府、企业和公众的互利共赢，将“中蒙俄经济走廊”建设成丝绸之路经济带跨国合作的成功典范。

（作者单位：中国发展研究基金会）

责任编辑：康伟