我国湿地生态补偿存在的问题及对策

刘子刚　卫文斐　刘　喆（中国人民大学，北京 100872）

我国湿地生态补偿存在的问题及对策

刘子刚卫文斐刘喆（中国人民大学，北京 100872）

在回顾国家和地方立法状况的基础上，分析了我国湿地生态补偿存在的问题，包括立法滞后、制度缺失，补偿标准低、补偿范围小，资金不足且来源单一，补偿方式单一等问题，提出了我国湿地生态补偿的对策建议。

湿地；生态补偿；立法；问题；对策

湿地生态补偿是一种经济手段和利益协调机制（王金南，2013；姜宏瑶等，2010），以促进湿地生态系统服务功能保护和恢复以及区域可持续发展为目的（李梓硕，2014；陈兆开， 2009），不仅包括给予湿地保护和恢复者的经济补偿，还包括对湿地开发利用和破坏者征收生态补偿税费（姜宏瑶等，2010），用于湿地生态系统的修复和替代（戴广翠等，2012）。

在湿地生态补偿的立法和实践方面，国家和地方政府有关部门通过制定和实施一些相关工程规划、部门规章，以及地方法规和规章开展了初步探索，并取得了一定的经验，但国家层面全面系统且长效的湿地生态补偿制度尚未建立（王金南，2013），湿地生态补偿立法和实践还存在一些障碍和问题。

1　湿地生态补偿相关政策法规

1.1国家立法

在国家层面，为进一步推动建立生态补偿机制，《国务院关于加强环境保护重点工作的意见》（国发［2011］ 35号）要求“加快建立生态补偿机制和国家生态补偿专项资金，扩大生态补偿范围”。《国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》提出“鼓励、引导和探索实施下游地区对上游地区、开发地区对保护地区、生态受益地区对生态保护地区的生态补偿。积极探索市场化生态补偿机制”。

国务院《关于2009年促进农业稳定发展农民持续增收的若干意见》提出启动湿地生态效益补偿试点。2010年，财政部建立了中央财政湿地财政补助专项资金，安排资金2亿元，与国家林业局共同开展了湿地保护补助工作。《全国湿地保护工程实施规划（2011-2015）》将湿地生态效益补偿作为重要内容之一，提出“十二五”期间应加大中央财政湿地保护补助力度，逐步建立湿地生态效益补偿的长效机制。2011年和2012年，中央财政预算4亿元开展湿地保护补助项目。2013年，国家林业局出台《湿地保护管理规定》，对湿地占用补偿和对保护者的补偿做出规定。2014年，中央财政拨付湿地保护和恢复资金15.94亿元在黑龙江、吉林、辽宁和内蒙4个省开展退耕还湿和湿地生态效益补偿试点工作。表1为我国湿地生态补偿的相关立法和政策。

表1　国家湿地生态补偿政策法规

1.2地方立法

在地方层面，很多地方在湿地生态补偿相关政策和法规建设方面做出了有益探索。全国已有黑龙江、西藏、北京等19个省（自治区、直辖市）和6个市（自治州）出台湿地保护条例（表2）。武汉市还专门出台了《湿地自然保护区生态补偿暂行办法》，规定了应受补偿的群体，对不同级别的自然保护区，制定按面积补偿的标准。北京、广东等地的湿地保护条例提出了湿地占用恢复制度和占用补偿制度。江西省对依法占用湿地和利用湿地资源的，按照国家有关规定收费；对因保护湿地生态环境使湿地资源所有者和使用者的合法权益受到损害的，应当给予补偿。河北省对湿地实施分级管理，并制定退耕还湿等具体措施。

苏州市将水稻田、重点生态湿地村、水源地村纳入补偿范围，对因保护生态环境造成的经济损失给予补偿。2010-2011年苏州市共计安排湿地生态效益补偿资金7 000多万元。天津市安排专项资金，对古海岸与湿地国家级自然保护区内集体或个人长期委托管理的土地进行经济补偿。山东省对实施退耕（渔）还湿的农民给予补偿，并对农民转产转业给予支持（徐绍史，2013）。广东、山东和黑龙江省每年分别安排3 000万元、2 000万元和1 000万元开展湿地生态效益补偿试点。云南拉市海对湿地周边失地农民给予每户65元/667 m2的补助，另有5元作为县政府公益金，每年合计80万元补助；湖北洪湖对迁出农民给予6 000元的船只补偿和6 000元的渔池建设补助费，对不愿搬迁的每户安排1.33 hm2养殖水面，并在规定区域内养殖。

表2　地方湿地生态补偿政策法规

2　我国湿地生态补偿存在的问题

我国湿地生态补偿工作刚刚起步，实践经验缺乏，在实施过程中主要存在以下问题：

2.1立法滞后

我国当前湿地生态补偿整体立法落后于实践（万军等，2005）。尽管国务院和有关部门出台了一些规范性文件和部门规章，很多地方也颁布了湿地保护法规，并开展了湿地生态补偿试点，但国家湿地保护条例以及生态补偿条例至今仍没有出台。现有的湿地生态补偿的政策和规章制度缺乏权威性和约束力，难以突破湿地由多部门交叉管理的矛盾困局。

2.2制度缺失

至今没有建立湿地占用恢复和补偿制度。国家林业局颁布的《湿地保护管理规定》中规定“征收或占用湿地的单位，应当办理相关手续并给予补偿”，但对于被占用湿地的具体范围、需办理哪些手续以及如何补偿没有具体的规定，故缺乏可操作性。北京、广东等地的湿地保护条例根据占补平衡的原则，规定湿地占用者应当在指定地点恢复同等面积和功能的湿地。苏州、浙江等地还规定占用者应按规定缴纳补偿金。但是，这些地方法规亦没有详细规定破坏湿地功能的衡量方法，以及湿地恢复和缴纳补偿费的具体要求及监管措施，这些都导致湿地恢复难以实施。

2.3补偿标准低，对生计和发展重视不够

由于补偿资金有限，目前湿地生态补偿的标准较低。农民得到的补偿往往不足以维持生计，甚至有些受损者得不到应有的补偿（栗明等，2011）。部分保护区内移民迁出后，因离开原有生存环境以及缺乏生存技能，生活质量没有保障。例如，1998年特大洪水后，洞庭湖和鄱阳湖实施的退田还湖工程。由于补偿标准低，且补偿政策缺乏持续性，农户生计困难。加上2000年以后国家出台的一系列惠农政策使得农业收益增加，导致退耕的湿地出现复垦现象（熊鹰等，2004）。2014年实施的退耕还湿试点的补助标准是一次性补助1000元/667 m2，这一标准亦远低于农业带来的持续收益，无法激励农民主动退耕。

2.4补偿范围和规模小

湿地保护补助范围仅限于林业系统管理的部分国际重要湿地、湿地自然保护区和国家湿地公园。退耕还湿试点仅限于内蒙古、吉林和黑龙江省的部分国际重要湿地、国家级自然保护区周边地区。湿地生态效益补偿试点只在候鸟迁飞路线上的重要湿地开展。这些补偿实施规模都很小。

2.5资金不足，来源单一

目前湿地生态补偿的资金均来自中央财政，资金投入不足（翟可等，2013），未利用市场机制（陈世伟等，2010）。地方湿地保护和生态补偿程度受地方财力及重视程度的影响，资金没有纳入同级财政预算，没有建立长效保护机制，严重制约了湿地生态补偿工作的开展。

2.6补偿方式单一

目前的湿地生态补偿方式主要以现金补偿为主，实物补偿为辅，缺乏对退耕农民生存技能的培训，缺乏多元化补偿方式和市场机制的运用。

3　对策建议

3.1加快立法进程，建立湿地占用补偿制度

加快制定国家湿地保护条例和生态补偿条例。明确湿地资源的权属及各部门在湿地管理上的权责划分。建立湿地登记制度，明确湿地权属，确定湿地资源的所有权、使用权人以及所登记湿地的具体边界（龙耀，2014）。确定湿地生态保护红线，对湿地进行分区、分级管理，建立湿地分级分类保护名录。划定严格保护、不得占用的湿地范围，以及可以占用，但必须恢复和补偿的湿地范围。

遵循湿地“零净损失”原则，建立湿地占用补偿制度。建议在湿地保护立法中明确提出湿地“零净损失”原则，设定湿地生态红线，建立湿地总量控制及占用补偿制度。同时，明确要求不仅湿地面积不减少，湿地生态功能也不退化。湿地占用者需得到主管部门的许可，按照占补平衡的原则，在指定地点恢复至少同等面积和功能的湿地。湿地占用者亦可缴纳湿地占用补偿费，由主管部门委托有资质的专业机构承担湿地恢复和创建工程。由于人工湿地的生态功能不及天然湿地，主管部门应按照一定的比例设置湿地补偿率，以保持湿地功能的零净损失（杨新荣，2014）。主管部门应对湿地恢复工程进行监督、检查和验收，建立湿地功能快速评估体系，对被破坏湿地的功能和恢复湿地的效果进行评估。合理确定滨海湿地占用补偿费的标准，根据各地区社会经济发展水平和土地价格实行差别费率。

3.2加大财政支持力度，建立湿地生态效益补偿基金，提高补偿标准

由于资金不足导致目前湿地生态补偿的范围和规模小、补偿标准低。建立湿地生态补偿基金，将湿地生态补偿纳入中央和地方财政预算，才能建立长效的湿地生态补偿机制。适当提高补偿标准，可提高湿地周边居民的积极性，从而促进湿地保护和恢复。理论上，湿地生态补偿标准应以湿地保护和恢复者的直接投入和机会成本为下限，以湿地生态系统服务效益的增加值为上限（熊鹰等，2004）。在实践过程中，采用基于成本的方法确定湿地生态补偿标准更具可操作性。因此，管理部门应科学核算湿地保护和恢复工程的成本，以及湿地区域居民移民、退耕、禁渔、禁牧等的损失，以确定补偿标准。湿地生态补偿标准可根据不同地区、不同时间段的经济发展水平和湿地保护状况进行动态调整。

3.3明确补偿主体，拓展资金来源，探索市场机制

生态补偿的最终效果取决于补偿资金的筹集和落实情况。湿地的公共物品属性决定了政府在补偿资金筹集和管理上的主要责任。目前湿地生态补偿资金主要来源于财政，但仅靠政府的投入还不足以满足生态补偿建设资金的需要，要建立长效的生态补偿机制必须有稳定持续的资金支持。必须建立起政府主导、市场促进、社会参与的生态补偿融资机制，多渠道筹集资金。

按照“受益者补偿、破坏者恢复”的原则，湿地生态补偿资金应来源于湿地保护的受益者和湿地破坏者，主要包括政府、非政府组织、企业和个人。湿地生态服务具有公共产品的属性，因此，湿地生态补偿资金来源应为政府主导，湿地周边受益者为辅，争取来自国际组织和非政府组织的支持。其中，政府财政支持的形式主要包括转移支付、专项基金、优惠政策等。对于不同级别的湿地，主导政府的级别也应有差异，如具有国际意义的湿地应大力争取国际社会的必要支持（吴耀宇， 2011）。

另外，应当向湿地资源的利用者和污染者收取资源使用费（如水资源费）和排污费。向湿地占用者收取湿地占用补偿费，收取的资源费、排污费、补偿费等专门用于湿地保护和恢复。除此以外，应引导社会资本的合理介入，充分发挥社会资本的灵活性，开拓新的资金募集方式，使得相关湿地保护经费水平增强，资金使用效率提高。

建立湿地补偿的专业机构和交易平台。湿地补偿措施对专业性、科学性有较高要求，湿地开发者很难具有湿地补偿的能力，因此可委托给具有资质的专业机构进行。建立湿地补偿交易平台，湿地开发者可通过交易平台购买湿地信用，湿地补偿的专业机构也可通过交易平台卖出湿地信用，能够简化程序，提高效率，降低交易成本。

3.4构建多元化补偿方式

湿地生态补偿的方式主要有：①资金补偿。这种方式是目前最常用的做法，退田还湖、退耕还湿、湿地保护补助、湿地生态效益补偿均采用这种方式；②政策补偿。采取一些优惠政策予以补偿，如税收减免、社会保障、优惠贷款等；③实物补偿。给予粮食、种苗、肥料等实物补偿，例如对退耕农民给予粮食补偿；④技术补偿。对于转变生产方式的受补偿者提供免费技术支持、咨询、培训等服务，提高受补偿者的生产技能和技术，以减少其直接损失。但由于湿地周边社会经济状况的多样性和复杂性，应将两种或多种补偿方式相结合使用，才能提供多种选择以满足不同人群的需求。

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Wetland Eco-compensation in China: Problem and Measures

LIU Zi-Gang WEI Wen-Fei LIU Zhe (Renmin University of China, Beijing 100872)

Based on reviews of legislative status of wetland ecocompensation in China, the problems of wetland eco-compensation were analyzed, including legislative lag, institutional defciency， low standards of compensation, limited scope of compensation， shortage of fnance and lack of fnancial sources， singular way of compensation, etc. To solve these problems, measures were proposed for wetland eco-compensation.

Wetland; Ecocompensation; Legislation; Measures

10.3969/j.issn.1673-3290.2015.04.09

2015-09-25

国家自然科学基金资助项目“农业政策与湿地保护政策对三江平原湿地影响的空间计量分析”（41371504）；国家重点基础研究发展计划（2013CB430400）

刘子刚 （1971-），女，吉林，副教授，博士，主要研究方向为环境经济、湿地管理、自然资源管理。E-mail： zigangliu@163.com