公安驻环保警务室强化环保执法模式探讨

李文青 刘海滨 杨峰 秦洁琼

摘 要：环保公安联动执法是加大环境执法力度、创新环境执法模式的有效途径，是落实党的十八大和十八届三中、四中全会的创新载体，是推进生态文明建设的具体行动。该文调研了各地公安与环保联动执法基本情况，汇总概述了目前我国环保公安联动执法的三种主导形式。分析了公安驻环保警务室模式在浙江等地的实践，重点对部分地区公安驻环保警备室模式的机制构建、人员组成、职责、以及取得的成效进行了阐述。认为这种形式灵活，涉及人员少，经费容易承担的公安派驻环保警务机构易于设立并迅速开展工作，在全国具有较强的可复制性和可推广性，在推进生态文明建设，打击环境违法，维护生态安全方面会起到十分积极的作用。

关键词：公安 环保 派驻 执法模式

中图分类号：X5 文献标识码：A 文章编号：1672-3791（2015）06（c）-0224-02

党的十八大提出“五位一体”的总体战略布局，生态文明建设被提到前所未有的高度，十八届三中全会和四中全会关于全面深化改革和依法治国的总体要求中，也对生态文明建设制度创新提出了具体的要求。尽快改善环境质量是国家和群众的共同呼声，是当前非常紧迫的重大民生问题，需要创新体制机制，创新工作方式，将环境风险和环境安全控制在一定范围内。利用法制手段，进行制度创新，是改善环境质量的必由之路，也是落实中央要求的具体行动。全国部分省市进行了多方面的实践，公安与环保联动执法就是要这一背景下不断发展并得以创新和形式固定，取得积极成效。

1 创新环境执法模式非常紧迫和必要

当前，我国传统的环境管理措施和模式越来越不能适应生态文明新形势、新要求的发展，不能呼应群众对美好环境的强烈需求。旧的问题尚未解决，新的情况层出不穷，历史欠帐难以偿还，环境风险不断加大，环境执法人员疲于奔命，环境管理人员被追责事件屡有发生。尽快解决多年积累、短期暴发、成因复杂、治理困难的环境问题成为环境管理面临的挑战[1]。创新环境管理执法模式，实现最大限度和最大力度的执法监管已经成为迫在眉睫的头等大事。2014年11月国务院办公厅专门下发《关于加强环境监管执法的通知》，明确要求“各级环境保护部门和公安机关要建立联动执法联席会议、常设联络员和重大案件会商督办等制度”，这对于强化环境执法，改变现有的环境执法结构，加大环境执法的强制效用，强化环境执法强制执行权力等具有深远的指导意义。

2 目前环保公安联动执法的几种模式

国内部分城市已经开展了环保与公安的联动执法，目前主要有三种模式。模式一，在公安内部成立环保警察专职队伍，专司环境违法追究。此种模式典型的，如在不断增强的环境压力和不断提升的环境改善期待中，昆明市、河北省、黄石市，均正式成立了环保警察类队伍，以期严厉打击环境违法行为。模式二，公安机构安排少量警员在环保机构内部成立驻环保警务机构，公安环保一起出动，互相支持，密切配合开展环境执法工作。如浙江、河南、山西等省份均有成功案例。模式三，公安、环保不定期联合执法，共享信息，按约定的方式推进执法效率。此种形式被全国大多数地区采用和实践，并被环保部、公安部联合下发的《关于加强环境保护与公安部门执法衔接配合工作的意见》文件推进和要求[1]。该文从实践角度，重点对模式二进行分析。

3 公安驻环保警务机构的基本情况

公安驻环保警务室是环保、公安紧密型联合执法的一种形式。不完全统计，全国有超过100个省辖市、县（市、区）利用此种模式，强化环境执法效力，严厉打击排污行为，彻底解决群众投诉，起到了很好的效果。其中以浙江省最为典型。

据了解，截至2013年5月，浙江省11个市均已设立公安驻环保工作警务室（或联络室），84个县（市、区、开发区）也都相继设立了公安驻环保工作警务室（或联络室）。除浙江外，河南省驻马店市西平县、山西省阳泉市盂县、河北省邯郸市永年县等县市或地区，也建立了各自的公安驻环保警务机构[2]。这些派驻机构多采用当地平级公安部门派遣若干警员到环保部门成立警务室，发挥环保、公安的各自优势，共同开展环境执法工作。派驻机构的活动经费、专用车辆、工作保障等由当地政府直接解决或由公安和环保协商解决[3]。

4 公安驻环保警务机构运行模式及效用分析

总结起来，目前公安驻环保警务机构运行模式可以分三个层次。

一是建立环保公安环境联动执法领导机构。浙江省绍兴等地均成立了专门领导小组，负责两部门环境执法联动协作的组织协调和重大事项的决策，指导推进公安驻环保警务机构建设，研究推进过程中的各种问题。领导小组由环保、公安局级领导共同组成，成员由环保现场监察、监测机构和公安治安机构等负责人共同组成。

二是建立环保公安联合执法机构并明确职责。如绍兴市公安局在治安支队专门设立了环境执法大队。明确其职责为通过会同环保部门共同取证、联合行动、密切配合的方式，共同组织开展重大环境违法行为线索排查和环境执法活动，办理涉嫌环境犯罪案件和环境治安案件；对阻碍环保执法人员依法执法公务及暴力抗法的行为，及时依法查处；参与环保部门对环境违法案件的查处以及有关环境犯罪和治安案件的移送；参与查处重大突发性污染事故、上级环保部门通报和督办案件；协助污染事故的应急处置、环境安全隐患的整治和危险废物（含危险化学品）的检查；指导督促公安机关派驻环境执法机构的工作。

三是建立环保公安联合执法的具体化工作机制。全国多地在推进过程中均明确专门警力和专职人员，成立公安驻环保警务室，明确相关职责和合作机制，建立健全联席会议制度、案件联合查处机制、案件移送机制、重大案件会商机制和信息共享机制。从实际运行的角度解决环保、公安执法两张皮，扯皮低效等不良现象。

公安驻环保警务室作为环境执法联动机制的一种有效形式，对于环保执法有质的推动。从已有的报道来看，公安在环保部门设置派驻机构，从双方共识、纸上文件、执行落地三个层面构建了机制、固定了人员、明确了职责、取得了成效，能促进环保公安开展常态化工作交流，保护环境执法人员免受现场威胁，促进环境违法案件的查处和执行，直接打击抗法企业违法负责人员，严厉打击、有效制止各类恶性环境违法犯罪行为，维护环境安全和公众环境权益。例如：浙江省台州市路桥区公安驻环保警务机构成立以来，有效解决了一大批久拖未决的环境重复信访，大大提升了执行效率，非法电镀酸洗、露天焚烧、严重扬尘、多次违法等基本杜绝，群众信访满意率普遍提升，区域环境质量有所改善；2011年，路桥区共行政拘留企业环境违法人员126人，刑拘5人，判刑1人，总处理人数和次数占浙江全省的50%左右，行政拘留人数占全省总数的38%。

5 公安驻环保警务室模式的创新之处

公安驻环保警务室作为一种新体制下推进环境执法的模式，其创新之处可归纳为三个方面。首先是极大地解决了联合执法瓶颈问题，联动不光是停留在纸上文件和领导共识层面，更进一步向实质落地发展，做到随时出发、一起出发、联合打击；其次，部门合作有利于共同解决联合执法合作问题，尤其是派驻人员更多了解环保法规的特点和程序，环保部门更好提供相关证据，对环境违法行的威慑力也提升了几何倍数；再次，公安派驻环保警务机构是环保制度创新的产物，首发于基层，是基层环保人员为解决当地具体环境问题而创新的手段和方法，政府、公安、环保三方共同推动，具有典型性，且低成本，高效率，易操作，能落实，职责明确。此举不仅推动了我国制度创新，而且有助于有效解决联合执法制度的具体化和落实性、可操作的问题[4]。

6 公安驻环保警务室联动模式的启示

环保、公安联动执法保护环境是落实十八大和三中全会精神的有效行动，公安驻环保警务室模式是落实行动的创新形式。由于环境执法人员在强制执行权、现场处置权和对违法行为责任人员的追究权方面处于弱势，导致环保执法偏软，引入公安部门的执法支持和联动机制具明显必要性。

根据我国未来发展的现状，公安部门可以在其内部成立专门环保警察机构来支持和联动环保执法工作，但是该方案对公安部门提出的专业要求、成本要求、人员要求等都较高，需要较长时间的准备和更多的投入，在短时间内有一定难度；相对而言，公安部门在环保部门设置常驻机构，来支持环保部门的执法工作，以最低成本和最少人员实施高效的联动和联合，不失为一种捷径。因此，设置相对灵活，涉及人员较少，经费相对容易承担的合作型公安派驻环保警务机构具有一定的可操作性。

另外，公安派驻环保警务机构的运行较环保警察专门机构要简捷许多，具更多可行性。一般来说，市、县级环保部门的力量更弱，而小型污染企业大部分在市、县范围，由其环保机构监管，市、县相应的公安部门只需派出数名警员驻在环保，共同执法，即可迅速有效开展工作，很好实现两部门在打击环境违法，解决群众投诉等工作上的有机结合；可以说一个小规模、低成本、高效能、易运行的“公安驻环保警务室”的建立不仅能有效的支持环保执法工作，而且是联系两个部门、实现环保公安执法联动机制的最好纽带，和最易实现的落地方式，更具相对可行性。

7 结语

生态文明建设和环境质量改善具有长期性的特点，大气污染、水污染、土壤污染不仅涉及环境保护工作，将会对食品安全、人民健康、国家安全等产生深远的影响。严厉打击环境违法行为，迅速改善环境质量，创新环境执法的工作体制机制是重要途径。总结“公安驻环保警务室”的成功经验，并将这种低成本、高效率、易操作、可复制的模式，能够在在全国县、市迅速推广开来，将会对生态文明建设和环境质量改善起到积极作用。

参考文献

[1]李文青，王成，刘海滨.国内外环保警察制度现状及启示[J].环境保护，2014（10）：70-71.

[2]张剑雯，盂县有了环保警务室[N].山西经济日报，2008-8-2.

[3]谢佳，詹肖冰.11个市均设立公安驻环保工作联络室[N].人民公安报，2013，5-20.

[4] 钱水苗，孙海萍.论环境司法与执法协同保障的完善——以浙江省的实践为例[J].中国环境法治，2013（1）：1-20.