舟曲泥石流灾后重建中受灾农民的可持续生计模式探讨

吕蕾莉，陈 炜

（甘肃农业大学人文学院，甘肃 兰州 730070）

甘肃省舟曲县在受灾前就属于国家扶贫开发工作重点县，以农业生产为主要生计模式，人均地区生产总值居甘肃末位，2009年城镇和农村居民收入仅为全国平均水平的51.4%和43.5%，贫困面为80.2%。是国家级三大地质灾害多发县（滑坡类地质灾害密度高达0.052 点/km2），全国自然灾害频发县。“一江两河”贯穿其中，地形地貌复杂，“八山一水一分田”是县情的形象写照[1]。2010年的“8·8”泥石流灾害发生，舟曲县农村基础设施和生产设施受到巨大破坏，农业综合生产能力下降，公共服务能力几乎丧失，大量受灾群众失去了家园、耕地和生产资料，贫困程度进一步加深，村民的生计问题是当前政府亟待解决的问题。灾后两年多以来舟曲县经过一系列扶贫攻坚政策，取得了很大进步，2012年，农民人均纯收入达到3 601 元，同比增长18.2%，但仍然是同年全国农民人均收入7 917 元的45.5%，贫困水平依旧严重，实现农民的可持续生计是扶贫工作的终极目标。

“可持续生计”的概念始见于世界环境和发展委员会在1991年的报告。“它从一开始就是要维系或提高资源的生产力，保证对财产、资源及收入活动的拥有和获得，而且要储备并消耗足够的食品和现金，以满足基本的需要。”[2]就是要使大多数人通过各种模式获得长久和稳定的生计，这种研究被广泛使用在贫困问题的研究中。对于受灾地区农民巨大的资源丧失和生活转变，其生存问题也是生计研究的对象之一，本研究对受灾农民可持续生计的定义是农户在丧失部分原有的生计资源后，运用其现有的生计资本重新进行资本配置，以实现社会秩序的重新平衡和家庭生活的正常运转，至少保持其现有生计水平不低于受灾前。

1 舟曲县农民的生计模式调查

课题组于2011年8月和2012年8月两次赴舟曲县对受灾农民的生计情况进行了调研，通过访谈和问卷调查对比村民受灾前后的生活变化和生计模式，并按性别、年龄和学历进行了统计分析，据此得出受灾村民的主要生计模式和可能的生计空间。针对较严重的三眼村、月圆村、罗家峪村、北街村、河南村、东街村等6个村庄进行入户调查，发放问卷125 份，回收120 份有效问卷，回收率96.0%。采用SPSS 16.0 进行了分析，以下是对受灾村农户的基本情况和生计模式的分析。

1.1 受灾概况

灾害波及城关镇和江盘乡的12个村2.4 km2的区域，受灾3 944 户，人数达14 223 人，死亡1 765 人，因灾返贫人口9 162 人。对正在建设的扶贫开发项目造成了巨大危害，波及乡村道路、水源、河堤、林木和粮食及经济作物以及牲畜圈舍，累计经济损失达8 108.5 万元，对已经实施整村推进的扶贫项目损失达264.5 万元[3]。

1.2 调查农户的基本状况

1.2.1 居民健康状况及文化水平 从表1 中可知，该调查区61.7%的居民身体状况处于健康状态，24.2%的居民患有慢性病，说明当地居民健康状况较好。该地区受到初中以上教育的有55.3%，初中以下占到45.0%，可见该地区农民文化水平居中，人力资本存量中等，具备劳务输出的条件。

表1 居民文化程度和健康状况

1.2.2 受灾前后村民生计模式的变化 从表2 中可以看到，受灾前后农民的生计模式始终以外出务工和家庭经营为主，受灾前农民的工资性收入与家庭经营收入基本持平。而灾后务工收入比重逐渐增高，显然成为家庭主要收入来源。由于农业基础条件落后，农民还是改变不了“靠天吃饭”的历史，劳务输出也是舟曲县农民的主要生计模式，仅2009年，舟曲县劳务输出就达3 万人次。灾后耕种虽然有所恢复，但农民种地的积极性并不高，尤其是粮食作物。外出打工是家中有青壮年劳动力的主要来源，年老体弱家庭种植仅仅自给自足，甚至有的家庭老人赋闲在家，仅靠政府发放补助度日。

1.3 灾后村民生计资本的变化

生计资本是构成生计模式的基本要素，泥石流灾害使得农民原有的生计资本发生了巨大变化，在此基础上，农民的生计模式也会发生相应的转变。

1.3.1 灾后农户种植情况 舟曲县主要农作物是小麦、玉米、荞麦和马铃薯。以小麦和玉米为例了解灾后种植情况：灾后小麦和玉米种植户分别为27 和28户，占调查总数的22.5%和23.3%，未种植小麦和玉米的分别占77.5%和76.7%。在调查走访中了解到，灾后大部分农户因为家庭主要劳动力丧失、吃救灾款、外出打工等各种原因放弃种植粮食作物，农业生产不是农民灾后生活的主要生计来源。

表2 舟曲县2008～2013年农民人均纯收入构成（元/a）

1.3.2 灾后政府人力资本配置情况 舟曲县城目前人口超载严重，为转移部分人口新辟峰迭新区。但仍然无法缓解人口压力，以人均建设用地80 m2计算，尚有0.8 万人口超出承载量，这就需要进行有效的安置转移措施。政府对当地人力资本的配置采取了多样化的手段。2010～2012年舟曲县累计完成劳务技能培训6.89 万人次，输转劳务10.99 万人次，创收8.99 亿元；还包括农村党员干部培训、脱盲、“两后生”、“一村一名大学生”、“9+3”职业教育等措施。有组织的劳务输出给当地农民带来了很多增收机会，但在受灾农户的调查中，仍然缺乏宣传力度，农民的知晓度并不高，通过对受灾村农户的访谈，灾后有40.8%的农户了解政府提供的用工信息；有38.3%的农户知道政府组织过统一的劳务输出。对政府劳务输出信息关注较多的也主要是通过学生和干部。可见政府的人力输出信息不对称，大部分农民不了解劳务输出信息。

1.3.3 灾后村民经济活动情况 由于灾后村民复耕较少，村里除了生产能力较弱或上学的人留在村中领取低保或等候家人的收入以外，有劳动能力的青壮年大多外出务工，但务工人数所占比例并不高，仅有33.3%的农民出外务工或经商，可见劳动力输转并不充分，或者说劳务输出在村民的收入中没有占到太多比例。

从表3 中可知，出外务工人员大多在外省，占比50.8%；大多数集中在建筑业、采矿业等低端或高危行业，占比63.3%。人力资本存量水平还是较低。

1.3.4 灾后资金资本配置情况 通过对受灾村的了解，灾后低保户大量增长，有的村甚至成倍增长，如北街村灾前有低保户131 人，灾后增至264 人，月圆村灾前50 人，灾后103 人，三眼村灾前112 人，灾后192人，东街村灾前80 人，灾后103 人。每位低保户每月领取的低保金40～120 元不等。并不是每位低保户都能领取低保金，在所调查农户中，有51.3%的农户在灾后从银行、信用社等金融机构借贷；19.7%的农户灾后得到了到户扶贫项目。但整体上村民的借贷和创业意识还不足，政府在农民灵活就业的扶贫力度也有所欠缺。在恢复生态系统方面，首先，政府对退耕后的农户进行失地补偿，补偿标准为每户360 元/667m2，加卫生医疗费50 元/667m2，共计410 元/667m2。其次，创建退耕还林生态效益补偿机制，在原退耕还林现金补助和粮食直补的基础上，新增生态效益补偿费，补助标准为500 元/(a·667m2）。另外，政府鼓励退耕农户以一定的规模在适宜的地区种植花椒、核桃、中药材等经济作物。但调查发现，大部分农户仅仅是为响应政府号召，只种植了少量核桃和松树，难以创造可观的经济效益。

表3 灾后私营活动类型及主要地点 （户）

1.3.5 灾后重建中农户的期望水平 从表4 中可知，农户对政府的公共服务没有太高的期望值，其原因之一是该地区人力资本存量不高，对改变生计水平的相关服务认识不足或者没有远见，之二是受灾后农民在失去亲人和财产后对周围生活条件表现出了心理上的冷漠，总之，缺乏对地方政府公共服务的关心，导致政府对农民的扶持总是处于“一头热”的状态，农民对政府的各种信息的接受处与被动状态，对长远的生计发展没有具体的规划和思考。

表4 灾后农民对政府提供公共服务的期望 （户）

2 影响农民灾后生计的主要因素和生计资本分析

生计策略要通过一系列生计活动才能得以实现，“在不同的资产状况下，生计活动呈现多样性，并且相互结合来实现生计策略”。参照英国国际发展机构2000年建立的LS 框架DFID 模型（图1）来分析当前舟曲县受灾农民影响贫困的主要因素和资本存量，探析农民的可持续发展路径。

图1 可持续生计框架示意图[4]

DIFD 生计分析框架中的资产包括五部分：自然资本、人力资本、物资资本、金融资本和社会资本，个人或家庭所拥有的资产状况决定了他们使用的生计策略。舒尔茨认为人力资本主要指凝集在劳动者本身的知识、技能及其所表现出来的劳动能力。李建民对人力资本进行了个体和群体的人力资本分类，因为受灾农民文化水平和技能的有限，群体人力资本结合的可能性较弱，因而重点分析人力资本的个体能力，即存在于人体之中、后天获得的具有经济价值的知识、技术、能力和健康等质量因素之和。因为人力资本具有投资性、增值性、收益性等“资本”特性，与物质资本相比，人力资本又有依附于人的特性，所以它也要通过合理配置，使其效用达到最大化[3]。对于受灾后的农户来说，人力资本是最基本也是最有利的依托。因此这里以人力资本为核心进行不同资本的配置，寻求与其他资本的最佳契合点。

2.1 农民人力资本状况

农村人力资本是指农村劳动力在受到职业学校教育、职业技能培训或中学基础学习所积累起来的人力资本。鉴于受灾地区脆弱的生态环境和农业资源的大量损失，人力资本是维持农民可持续生计最可靠的资本。调查显示，受灾村民健康状况整体较好，大病和残疾患者仅占到9.2%，具备再生产的能力，受初中及以上教育的农民达到55.0%，具备一定的创业能力，因此可以实现人力资本与其他资本的结合与转化，项目投资和劳务输出无疑是农民实现可持续生计的契机。

2.2 农民人力资本与社会资本的配置

进行劳务输出后，众多的劳动力从土地释放出去，合理有效的安置手段是人力资本配置的重要环节，农民在寻求生计方式的过程中大都直接或间接地通过了自己的社会关系，比如在找工作过程中通过老乡、朋友或亲戚的介绍，或者政府招工安置，都是通过人力资本与社会资本的配置来实现非农就业以解决生计问题的。但被调查村民并没有明显受到政府劳务输出的影响，可见政府没有充分的利用社会资本来解决村民生计问题，村民对周围信息获取的积极性也较低，缺乏利用社会资本的动力机制，劳动力资本与社会资本还应该进一步结合。

据统计，2010年底，舟曲县共有私营企业94 家，至2012年底，有私营企业220 家。灾害发生后，舟曲县政府积极实施了受灾贫困村产业开发项目灾后恢复重建，投资500 万元有针对性地为城关镇三眼、罗家峪、月园、北关、北街、东街、南街、瓦厂、西街、西关和江盘乡河南、南桥等12个受灾村恢复重建养殖圈舍1 515 座（处）。这些项目的投资都为人力资本与社会资本的结合提供了契机。

2.3 农村人力资本与金融资本的配置

无论是进行何种农业生产活动，农民都要把自身的种养技术和一定的资金结合起来，也就是通过人力资本与资金资本的合理配置来满足生计需求。受灾村农户的资金资本主要包括长期以来农民的农业生产积累、家人在外打工的收入，以及救灾款和低保或贫困补贴。2012年，舟曲县政府根据《甘肃省财政厅、农行甘肃省分行金融支持联村联户为民富民行动合作协议》和《农行甘肃省分行“双联农户贷”和“双联产业贷”贷款管理办法（试行）》等规定，制定了一系列“双联惠农贷款”工作的实施方案，重点扶持省扶贫办确定的舟曲县19个乡镇、158个贫困村的从事种植、养殖、农副产品加工、流通等农林牧生产经营活动的“双联”户，以及能够帮扶、辐射、带动“双联”户的种养大户、运输大户、多种经营大户、农民专业合作组织和农业产业化企业。对符合条件的农户贷款额度为3 000～50 000 元，期限为1～3 a。舟曲县2012年扶贫攻坚农业富民增收项目计划安排投资32 237.3 万元（其中财政扶贫资金970 万元，整合项目资金3 200 万元，省级财政补助300 万元，州级财政补助200 万元，县级财政补助1 910 万元，部门资金808.5 万元，藏区专项资金925 万元，信贷资金2.389 5 亿元），涉及11项产业内容。县上调整整合项目资金3 200 万元，解决基本农田和退耕还林地灌溉设施。

这样就为人力资本与金融资本得以结合创造了条件，但当地农民自主创业意识薄弱，需要进一步提高农民利用信贷的意识和能力，使金融资本能够在流通中创造效益。

以上这些产业发展和政策模式都为舟曲县受灾后农民的生计提供了社会资本、资金资本和物质资本，如果能与人力资本进行合理的配置，就能为农民的可持续生计发展提供可行空间。

3 灾后农民的生计模式思考

通过对舟曲县受灾村调研，可以总结出受灾农民当前面临的三大问题：（1）失去了对土地原有的依附性；（2）缺乏再生产能力，失地农民生活难以为继；（3）地方政府公共服水平亟待提高，对生计资本的配置有限。受灾农民在灾害中丧失了大量的物质资本，资金资本在灾后取决于政府能否给予有力的补偿，所拥有的资本主要是人力资本和社会资本以及现存的自然资本，因此其生计模式应立足于现有资本进行转化。由于农民主要的收入来源是工资性收入和家庭经营收入，因此，提高人力资本存量，加大人力资本与社会资本的结合和提高自然资本与人力资本的结合是解决生计问题的关键（图2）。

3.1 提高人力资本存量，加大劳务培训力度，提高农民就业能力

由于舟曲县是甘肃藏区经济总量最小、最贫困县，甘肃省财政自给率最低县（仅为1.25%），甘肃省人均耕地最少县（人均耕地不足800 m2），同时也是甘肃省劳务输出大县。人力资本在新的生计模式探求下有了新的内涵，受灾农民的农业技能在灾后已缺乏用武之地，只有非农化的条件下人力资本与其他资本配置对于维持生计才有现实意义。因此，只有提高人力资本存量，加大投资，促进人力资本与其他资本的优化配置，健全受灾农民的社会保障机制，才能为农民实现真正的可持续生计提供有力支持。

图2 受灾农民可持续生计模式分析框架

目前，贫困村农民的文化程度低、职业技能缺乏已成为制约其再生产的主要障碍之一。生计技能培训应该是保证农民持续增收的主要手段。调查显示村民最大比例的就是初中生，占到32.5%，这就严重影响了劳务输出的质量和方向，因此外出务工人员以低端行业和高危行业为主，也就进一步影响了当地农民的生计水平，因此，当地政府要建立完善的培训机制，建立以农民需求为导向的“参与式培训”机制。通过为农民在田间地头的现场示范、讲解、操作等方式切实提高农民的生产技能。完整的培训基础还包括农业基础设施和农业机具的投入和补贴。培训对象要本着分层次、分类指导的原则。充分整合各种培训资源集中用于各类培训，对18～40岁的青壮年劳动力着力加强职业教育与技能培训，提高技术水平和外出务工层次，提高农民工在城市的就业能力和生活能力，包括技能培训：建筑工、计算机应用、电焊、机电修理等劳务技能和经济林果栽植、农作物病虫害防治、种养殖等农业实用技术。引导性培训：基本权益保护、法律、公共道德、城市生活、寻找就业岗位等知识。对于40岁以上劳动力，则以农业技能、林果业技能、服务业技能、商贸业技能等培训为主，只有这样，才能具备维持生计最基本的人力资本条件。

3.2 农村人力资本与社会资本合理配置，建立劳务输出机制

人力资本存量的高低决定不同的生计模式，对于生产存量高的农民，其专业和技能具有较强的对抗性和不可替代性，他们善于利用有利的社会资本。因此地方政府应该立足于以人为本、以人为先，走出一条有组织的异地教育、培训输转的“走出去”扶贫道路，推行城镇带动、输转脱贫、异地安置、产业吸纳相结合的多元化扶贫开发新思路，将各乡镇的富裕劳动力从土地和严酷的自然条件束缚下解脱出来，从根本上走出“贫困——资源的过度开发——环境退化——更贫困”的恶性循环，走向自主发展能力不断提升的良性循环轨道。以劳务技能培训和有组织劳务输转为重点，举办好各类培训活动，大力发展劳务经济。积极倡导“走出去，引进来”，即通过异地输转，实现“劳动力走出去，将资金、技术、先进的观念和生产生活方式带进来”，鼓励异地安置，异地脱贫。主要采用两种劳务输转方式：①县内输转：充分利用灾后重建、基础设施建设项目和招商引资用工量需求增加的有利时机，县乡劳务工作机构要加强与用工方的协调和沟通，使富余劳动力实现就地就业，减缓就业压力，增加群众就业机会和务工收入。②县外输转：建立比较完善的务工社会网络，拓建劳务输转基地，特别是“8·8”灾后对口帮扶，将劳务输转作为减轻人口承载力、增加群众收入和脱贫致富的重要措施。

对存量较低的劳动力，结合劳务培训项目，以两乡镇12个村、两个社区的失地农民和无业青年为目标人群，开发公益性服务岗位，安排就业。就地发展特色农业产业，并根据农业生产的季节性特征“农忙种地、农闲打工”，就地消化吸收，就地发展。同时，加大合作经济组织、农村经纪人致富能力培训，发挥带头作用。

3.3 人力资本与金融资本的合理配置，提高农民自主创业能力

相对于社会资本，金融资本与当地存量较低的人力资本的结合就更加有限，但也不排除少数具有创业能力的素质较高的农民对资金资本的运用。这些农民多是进行非正规就业，利用自身积累和各种社会资本积累资金，再将自身的人力资本结合有限的资金资本进行合理配置解决可持续生计。这种结合方式需要充分调动政府、社会、个人等各方面力量，整合财政、信贷、企业等各方面资金，协调相关行业部门，在统一规划的基础上，建立起强大的投融资体系，全面发展产业扶贫贴息贷款方案，用于支持农户发展种植、养殖业等产业项目，各乡镇根据实施方案中下达的各村贷款控制指标，广泛宣传、组织有发展种养业意愿及条件的农户向乡镇信用社提交贷款申请，并填写产业扶贫贴息贷款审批表，乡镇政府审核后，由农户报当地发放贷款的信用社审查审批办理贷款手续。这些较为繁杂的手续需要动员广泛的社会力量，对于接受能力较弱的农民在一定程度上减弱了资金资本的活跃度。因此，简化资金资本的使用途径，多样化资金资本的社会来源，是在原有模式基础上进一步探索的方向。

另外，建立完善的社会保障机制，对于那些年老体弱，受教育水平较低，子女教育负担重的农户，应该考虑对他们进行特困帮扶，将其纳入当地的社会保障系统，维持最低生活标准。

3.4 人力资本与自然资本的合理配置，以农业产业化带动农民农业生产

舟曲县自然资源丰富，主要有水力、矿产、中药材、经济林、山野菜等。白龙江、拱坝河、博峪河及其40多条支流总径流量36.88 亿m3，水能总蕴藏量为76.8万kW。现已探明有色金属、黑色金属和非金属共10多种。林地面积12.27 万hm2，天然林活立木蓄积量1700 万m3，是全省优良的天然用材林分布区之一。境内旅游资源独具特色，既有雄伟奇观的自然景致，又有古老神奇的藏羌民俗文化和景观。名贵中药材70余种，年产1 000 t 以上。可食性山野菜资源约80种，年产量达7 500 t。食用菌130 多种，年产50 t 以上。这些天然资源都可为当地农民带来生计出路。2012年舟曲县在县政府带动下建设特色蔬菜种植200 hm2、中药材标准化生产基地1 000 hm2，推广优良品种油菜种植1 333 hm2。重建100 座温室大棚和7个养殖基地；建设优质林果基地333 hm2，林下资源开发基地2 402 hm2，林下养殖667 hm2，科技推广示范园33 hm2。同时还建设1个蔬菜育苗中心，600 处牲畜养殖暖棚及圈舍，3 处动物防疫设施，3个畜禽良种繁育场及19个畜禽改良站点。这些建设项目客观上带动了地方的生产和部分农民的就业，为农民的收入提供了一定的来源和渠道。

然而，自然资源要实现产业化不是仅仅依靠农民自发的开采，而是需要政府为主导的规模化的开采利用，政府在指导农业生产的过程中，应始终坚持“经济效益和生态效益并重”的理念，做好退耕还林、污染治理等生态建设和治理工作，通过加强经济补偿或粮食补贴，引导农民扭转过去简单粗放的种养习惯，加强生态多样性建设，避免单一的种植养殖活动对当地资源的过度开发和利用，为农民生计的可持续发展奠定充足、稳定的自然资源基础。加强对农田水利建设、土地整理、低产田改造和土壤改良等基础性工程的投入，增强农业的抗旱能力，以及新品种、新技术的引进，加大农业科技宣传培训经费的投入。

另外，当地政府应注重当地特色产业的开发，缩短新技术的推广周期，形成规模化的产业链，这样既能解决当地农民就业问题，又能让农民“离土不离乡”，不需要承受外出务工的食宿压力。

[1]舟曲县人民政府网.舟曲县县情简介[EB/OL].http://60.165.254.166/show.asp?id=6.2011-04-25.

[2]张 蕾.人力资本视野下失地农民生计模式转化研究[D].成都：四川大学，2006.

[3]国务院关于印发舟曲灾后恢复重建总体规划的通知.http://www.law-lib.c,2012-09-10.

[4]MarthaGRoberst,杨国安.可持续发展研究方法国际进展—脆弱性分析方法与可持续生计方法比较[J].地理科学进展，2003，22（1）：11-21.