我国转基因食品标识困境的立法破解*

付文佚

我国2009年《食品安全法》对加强食品安全监管发挥了重要作用，该法施行以来，我国食品安全状况总体上有所好转，但食品安全事件仍时有发生。为了建立最严格的食品安全监管制度，实行食品安全社会共治，需要对《食品安全法》进行修订。2015年4月24日，第十二届全国人大常委会第十四次会议通过了修订后的《食品安全法》（以下称2015年《食品安全法》，自2015年10月1日起施行）。2015年《食品安全法》新增第69条，明确规定：“生产经营转基因食品应当按照规定显著标示。”该规定是构建我国转基因食品标识制度的基石，学界和公众对其寄予厚望。实际上，转基因食品标识制度并不是2015年《食品安全法》新创，这一制度在我国由来已久。为什么这一制度过去没有产生其应有的社会效果？采用在一般法中增设单独条文的立法形式，能否实现这一制度的预期目的？如何在以往经验的基础上，完善和落实这一制度？如何确保转基因标识的准确性及其监管的有效性？回答这些问题，需要对转基因食品的本质特性进行考量。

一、转基因食品的特性导致标识困难

转基因生物分为转基因植物、转基因动物和转基因微生物。为了满足食用或获取饲料等需求，人们将某些转基因植物栽培为转基因作物，转基因食品就是由转基因作物组成或生产而得。转基因作物于1983年问世，1996年开始被大规模商业化种植。截至2014年，已有28个国家种植转基因作物，种植面积超过1.8亿公顷。国际农业生物技术应用服务组织（International Service for the Acquisition of Agribiotech Applications，ISAAA）的研究表明，全球范围内转基因作物的品种、数量和种植面积都在逐年增加。①与此同时，学术界、产业界、社会公众对转基因食品可能危及人的生命与健康安全、经济安全、粮食安全、环境安全等的关注度也不断攀升。根据2013年美国参议员芭芭拉·鲍克斯向国会提交的《基因工程食品知情权法案》，世界上已有60多个国家制定了关于转基因食品强制标识的法律。②各国关于转基因食品标识的法律从内容到形式都存在差异，产生差异的主要原因是转基因食品的危害尚不确定，影响到人们对转基因食品的态度各异，各国对转基因食品进行标识的困难程度大小不一。

1.转基因食品的危害尚不确定，其风险预判对检测技术提出了较高要求

转基因食品与其他食品究竟有何不同，长期、大量食用转基因食品是否有潜在风险，目前尚无定论。尽管世界卫生组织反复强调，到目前为止，没有证据表明转基因食品与传统食品相比会带来更大的风险，但相关言论缺乏充分的科学证据支持。③有学者认为，转基因作物一般都含有传统作物所不具有的新蛋白，而蛋白质是引起食物过敏的根源，这就增加了食物的过敏源。④目前，可能产生致敏反应的转基因食品和实质不等同⑤的转基因食品应当予以强制标识，这一点已被国际食品法典委员会⑥（Codex Alimentarius Commission，CAC）的众多成员国所认可，但除此以外的普通转基因食品是否应予标识尚备受争议。⑦1992年美国食品药品管理局（Food and Drug Administration，FDA）发布的《来源于新的植物不同性的食品的政策申明》规定，实质不等同的转基因食品和致敏性转基因食品需明确标识，其他转基因食品不用标识。

除了对转基因食品危害的认定存在差异，目前对食品中是否含有转基因成分的检测方法也复杂多样。食品检测是指人们依据相关标准对食品进行感官、理化、微生物含量等方面的检测，以确定食品是否符合相关标准要求，并对食品在食用中产生的某种信号进行判定。⑧转基因食品的检测方法可以分为基于蛋白水平的检测和基于核酸水平的检测两大类。基于蛋白水平的检测，其抗体制备成本较高，并且受外源基因的低水平和时空特异性表达、蛋白的不稳定性以及多种干扰免疫应答物质的存在等因素影响，致使其应用范围受到了一定程度的限制。基于核酸水平的检测灵敏度高、适用范围广，是当前转基因食品检测的主要方法。⑨总体而言，转基因食品检测具有技术要求高、标准多样、费用昂贵等特点，不同检测方法的灵敏度差异极大，使得通过检测来判断食品的转基因性质非常困难。⑩尤其是对于经过高度加工、成分复杂、转基因成分含量较低的转基因食品而言，其风险预判更加困难。

2.消费者对待转基因食品的态度存在明显差异

有学者把食品的特性分为研究特性、试验特性和信任特性三类：研究特性是指消费者在购买之前可以检测出的特性，如食品的价格、大小、颜色等；试验特性是指消费者在购买后可以评估出的特性；信任特性是指消费者即使使用后也不能评估出的特性。［11］按照这种分类，食品的转基因特性是一种信任特性，需要生产商和加工商提供充分的信息，确保消费者能够知情、预判。食品市场上存在着明显的信息不对称现象，在信息不对称的情况下，可能出现逆向选择和道德风险。转基因食品可能产生实际风险如致敏性反应，也可能产生信息敏感风险，即由实际风险的不确定性所导致的风险。信息敏感风险可以通过对实际风险的科学确认而予以降低，也可以通过信息公开而减小。［12］具有不同人口统计特征的消费者在感知风险上有着显著差异，消费者对转基因技术的态度、对健康的关心、对社会的信任及其转基因知识等，都显著影响其对转基因食品风险的感知。［13］标识制度是降低转基因食品风险尤其是信息敏感风险的一项重要制度，它影响消费者的购买意愿。［14］转基因食品标识有强制标识与自愿标识、积极标识与消极标识、主要成分标识与全部标识等分类，不同分类所提供信息量的多寡不同，影响到消费者对转基因食品的需求程度存在较大差异。

3.转基因食品的过程管理极其困难

转基因特性是一种信任特性，其从作物的种子开始持续到食品入口，存在于整个食品链条中，并且会延续到下一代种子和作物，因此，对转基因食品的过程管理极其困难。其实，辐照食品和清真食品也有信任特性，但辐照食品的信任特性只出现在其生产过程的某个（些）阶段，清真食品有悠久的历史，其安全性有清真认证制度支持。对于这两类食品，我国《食品安全法》中的一些制度，如第48条规定的食品生产经营企业符合良好生产规范、实施危害分析与关键控制点体系认证等制度，能够配合认证制度满足过程监管的需要。但是，转基因活生物体一旦释放到环境中，就可能通过作物种植阶段的花粉飘逸［15］，收割时机器清洁不够，运输时运输工具的混合使用，生产加工时流水线没有分开等途径，与非转基因种子和作物之间相互混杂，导致转基因成分在传统食品中出现。作物的转基因特性在纵向上会贯穿从种子到食品的全过程，在横向上容易污染他物，这使得转基因特性成为食品信任特性中最难监管的一种。只有借助于特殊的技术规范和管理手段，才能确保转基因食品与非转基因食品相分离。

二、我国现有关于转基因食品标识的法律规定存在严重缺陷

转基因食品的特性对立法提出了挑战，也带来执法和司法困境。2004年消费者诉雀巢公司某产品转基因成分未标识案，是我国关于转基因食品标识的第一个案例。［16］十年来我国市场上转基因食品的品种和数量都大幅攀升，但消费者对转基因食品标识的诉求却难以得到充分满足，这在一定程度上表明我国现有关于转基因食品标识的法律规定存在缺陷和漏洞，主要表现在以下三个方面。

1.规制对象界限不清

我国现有涉及转基因生物的法律、法规，其对象主要是农业转基因生物及其产品，相关条文中有农业转基因生物和转基因产品的定义，但缺乏对转基因食品含义的明确界定。在《食品安全法》修订之前，一些行政法规和部门规章中已经规定了转基因食品标识制度。如国务院2001年颁布的《农业转基因生物安全管理条例》明确规定，“国家对农业转基因生物实行标识制度”（第8条），农业转基因生物的“目录由国务院农业行政主管部门商国务院有关部门制定、调整和公布”（第8条），“农业转基因生物标识应当载明产品中含有转基因成分的主要原料名称”（第29条）。国家质检总局2009年修订的《食品标识管理规定》第16条指出，属于转基因食品或者含法定转基因原料的，应当在其标识上标注中文说明。2015年《食品安全法》将转基因食品标识制度的位阶提高到了法律层面，但并没有细化这项制度的内容。该法未对转基因食品下定义，也没有明确转基因食品、农业转基因生物的直接加工品、转基因产品和法定转基因原料之间的区别与联系。规制对象的界限不清，直接导致规制范围宽严不一，造成执法和司法困难。

2.难以确保过程管理

2015年《食品安全法》明确规定了全程控制的食品安全监管原则，并提出国家建立食品安全全程追溯制度。该法第42条规定，食品生产经营者应当建立食品安全追溯体系，保证食品可追溯。食品安全全程控制和追溯制度体现了先进的食品安全管理理念，但该制度在具体执行过程中尤其是在转基因食品标识实践中面临困境。

第一，追溯义务的主体单一，限制了制度实施效果。按照现行法律，生产经营者有义务保证食品可追溯，实践中这种义务主要是通过单个生产经营者进行内部管控的方式得以履行的，而如果食品从生产到消费的各个环节之间不能相互贯通，食品监管链条就可能断裂，从而无法实现从农场到餐桌的全程追溯。如前所述，转基因特性作为一种信任特性贯穿于食品生产、加工、消费的整个过程，为了确保不同环节之间信息留存的一致性、连贯性，必须使追溯义务在不同生产经营主体之间得到履行。并且，追溯义务必须具有强制性，目前仅具鼓励性质的追溯制度无法实现立法初衷。

第二，进货查验、出厂检验记录制度对转基因食品追溯只有辅助作用，不能起到主导作用。2015年《食品安全法》第50条规定，食品生产经营企业应当建立食品原料、食品添加剂、食品相关产品的进货查验记录制度，并对记录及其凭证根据不同情形保存六个月到两年。该规定有助于转基因食品的过程管理和追溯，但其针对的是产品流通而非食品的转基因特性，因而食品追溯效果十分有限。与我国立法不同，欧盟《转基因食品和饲料的标识和可追溯性规则》中的可追溯性是指，具有在转基因生物及其生产加工品通过生产和分销链条投放到市场的各个阶段予以追踪的能力。［17］为了保证食品的可追溯性，欧盟对不同的转基因生物规定了“身份证”——独特代码。独特代码由数字或数字和字母组成，是认定转基因生物的特定信息。欧盟通过标识和追溯制度保证独特代码在食品生产加工阶段的传递，而我国2015年《食品安全法》只规定了生产经营者的食品追溯和文件留存义务，这种一般性义务没有特别考虑转基因食品和食品成分的特性，不能保障转基因食品从农场到餐桌都被追踪到。

3.转基因食品标识的配套制度缺失

目前市场上的转基因食品标识非常混乱，有些食品上的“转基因”三个字非常小且隐秘、难以发现，有些食品并无相应的转基因作物却标注了“非转基因”字样［18］，很多豆类加工品和休闲食品几乎都未标注是否转基因食品，散装食品和餐饮类食品均未标注。［19］另外，目前很多转基因食品的标注形式不符合法律规定［20］。2012年对深圳市的一项社会调查显示，43.5％的消费者完全没有注意过食品上是否有转基因标识，29％的消费者偶尔注意过，27.5％的消费者注意过。［21］如果法律只是规定了食品生产经营者的转基因食品标识义务，而不配以具有可操作性的生产经营和监督管理规则，该义务就难以落实。转基因大米在我国非法种植造成的危害，就是这方面的一个例证。2005年我国有些地方非法种植转基因大米，农业部发现后立即采取了排查、铲除等措施，但造成的损害和污染已无法逆转。此后我国出口到欧盟的大米制品中常常被检测出转基因成分，导致2011年欧盟对来自我国的大米和米制品制定了最严格的入境检测规则。［22］目前我国市场上的转基因标识集中在食用油上，大米和米制品上几乎未见任何转基因标识。我国市场上销售的转基因食品中，未标明转基因性质的在种类和数量上都远远超过已标明转基因性质的，由此可见我国转基因食品标识制度实施乏力。转基因标识在形式上只是食品标签标注的一部分，通常表现为几个字或一个图标，但标识背后需要大量配套制度支撑来保证其准确性，如需要转基因作物和传统作物共存制度、阀值制度、独特代码和认证制度以及公众参与制度、政府信息公开制度等予以支持。

三、创建完善的转基因食品标识法律制度

欧盟《转基因食品和饲料的标识和可追溯性规则》有13个条文，而我国2015年《食品安全法》中仅有1个条文（19个字）涉及转基因食品标识，这显然不能满足现实需要。农业部、卫生部和国家质检总局虽然针对转基因生物或转基因食品发布了一些规章，但其中关于转基因食品标识的规定从内容到形式都存在严重不足，实施效果更是不尽如人意。2014年国务院发文要求“规范转基因食品标识的使用，提高消费者对质量标识和认证的甄别能力”［23］，在此背景下，建议国务院尽快制定转基因食品安全条例，作为细化《食品安全法》的专门行政法规，其中构建系统的转基因食品标识制度，同时加强该制度与其他法律制度之间的协调、配合。

1.国务院制定转基因食品安全条例

目前，我国关于转基因食品安全的专门立法处于空白状态［24］。我国《立法法》（2015年修订）第65条规定，国务院根据宪法和法律，可以就为执行法律的规定需要制定行政法规的事项制定行政法规。据此，建议国务院根据《食品安全法》等上位法，出台专门针对转基因食品安全的行政法规［25］（名称可定为转基因食品安全条例），对转基因食品问题进行全面、系统的规制。

第一，进行专门立法的意义。（1）专门立法有利于严格规范食品市场秩序，保障食品安全，提振消费者的信心。近年来转基因食品问题引发了社会广泛热议，食品信息的不公开、不透明引发了消费者较多疑虑。通过专门立法对转基因食品的标识进行规范化，有利于保障消费者对转基因食品的选择权，避免消费者对转基因食品产生误解和偏见，促进转基因食品产业健康发展。（2）专门立法可以使农业部摆脱其对转基因食品安全实际负责的困境。在我国，转基因作物获得农业部发放的生物安全证书后，还需要获得农业部签发的商业化种植许可证，才能进行市场化种植。农业部2009年11月发布的《第二批农业转基因生物安全证书批准清单》中有两种转基因玉米和一种转基因水稻，这无疑推进了转基因主粮商业化。但是，如果食品市场缺乏有效规范，转基因主粮的大规模商业化就将导致社会不安定，农业部因而特别审慎，一直没有签发相应的商业化种植许可证。实际上，农业部不应该对食品安全负主要责任，转基因食品安全应由食品药品监管部门负主要责任。国务院出台转基因食品安全条例，可以在一定程度上实现对转基因食品的风险监管、过程控制和社会共治，改变现实中转基因食品风险完全依赖于农业部进行源头控制的局面。转基因食品安全条例中可以规定转基因食品安全责任主体包括政府、生产者、销售者、消费者、相关认证机构和检验机构等，并明确各自的权利和义务。

第二，转基因食品安全条例的制定应体现科学立法、民主立法的原则。为了避免部门立法可能产生的利益冲突、责任推诿等问题，建议转基因食品安全条例的起草由国务院法制机构负责，并广泛听取国家食品药品监督管理总局、卫生部、农业部、环保部等部委以及人大代表、消费者组织和社会公众的意见。该条例可以发挥专门立法的体系性、整合性、具体性等优势，参考现有国际立法例如欧盟的《转基因食品和饲料规则》《转基因食品和饲料的标识和可追溯性规则》等，并结合我国国情，对公众普遍关心的转基因食品安全问题作出规定。

第三，转基因食品安全条例应结构完整、内容充实。该条例可依照《食品安全法》的体例，分为十章，以保证与上位法相衔接、配套和对上位法进行细化、补充。立法目的条款旨在表明立法活动的方向，是法律解释的重要标准和公民守法的规范指南。［26］建议转基因食品安全条例在总则部分第1条表明立法目的：“为了保障转基因食品安全，保障公众身体健康和生命安全，保障消费者的知情选择权，制定本条例。”这里，保障消费者的知情选择权非常重要，该权利是构建转基因食品标识制度的法理依据，出现在立法目的中有助于转基因食品过程管理的不同环节相衔接，使依法须标识的转基因信息在食品生产加工的各个阶段得到有效传递。在内容上，转基因食品安全条例应针对转基因食品的特性作出特殊规定，而对普遍性的食品安全问题予以忽略或简化。

2.转基因食品安全条例中的强制标识制度

标识是转基因食品生产经营者的法定义务，转基因食品安全条例应将强制标识制度作为一项重要内容。该条例应在附则中对强制标识制度的关键词进行界定，具体的标识条款放在第四章第三节“标签、说明书和广告”中。转基因食品安全条例中的强制标识制度至少要包括以下内容。

第一，清晰界定转基因食品的含义。2010年，国际食品法典委员会在《预包装食品标识一般标准修订草案：定义》中提出：转基因技术获得的食品或食品成分是指组成或包含由现代生物技术获得的转基因生物的食品或食品成分，或者由现代生物技术生产的转基因生物所生产但不包含该生物的食品或食品成分。［27］转基因食品安全条例对转基因食品的界定需考虑监管的可行性，可以借鉴国际食品法典委员会的上述定义，同时参考2015年《食品安全法》第150条对食品的定义，并列举一些例外情形，将某些监管不可能、不可行的事物排除在转基因食品的范围之外，以增强转基因食品标识制度的可执行性。笔者建议转基因食品安全条例中明确规定：“转基因食品是指由转基因生物组成或生产，或包含转基因生物的各种供人食用或饮用的成品或原料。加工中使用了转基因技术，但最终产品中不含有转基因成分的，不属于本法规定的转基因食品。”这样，既明确了转基因食品的范围，又将用转基因酵母生产的酸奶、啤酒等食物作了合理排除。

第二，废除转基因产品标识目录制。2002年农业部发布的《农业转基因生物标识管理办法》附件中列明了首批应予标识的农业转基因生物目录，要求对在我国境内销售的大豆、油菜、玉米、棉花和番茄共5类、17种转基因产品进行强制标识。该目录制具有明显的僵硬性和滞后性，不能动态地反映转基因作物种植情况和转基因产品市场变化。食品生产经营者作为市场主体，应当对其生产经营的食品安全负责，其对食品原料采购、加工和食品销售等情况最为熟悉，有责任也有能力使公众知悉转基因成分的使用情况。与目录制相比，由食品生产经营者根据食品原材料的使用情况进行转基因食品标识，是更加科学的选择。同时，监管部门应当对转基因食品标识行为进行指引。农业部、国家食品药品监督管理总局等监管部门应当根据转基因食品风险监测和评估结果，引导食品生产者、加工者和销售者发布主要转基因成分的使用情况并对食品中的转基因成分予以标识。转基因食品安全条例中的标识条款应以2015年《食品安全法》第69条为依据，并进行一定的修正，具体可以表述为：“除本条例另有规定外，生产经营转基因食品应当依本条例显著标识。”

第三，明确转基因食品标识的范围和例外。法律规则具有抽象性、普遍性和确定性，社会生活则纷繁复杂，因此，法律规则可能缺乏对特定生活领域的关注。就转基因食品标识制度而言，要求食品生产经营者对所有转基因成分都进行标识不具有现实可行性，应当有例外规定。如前所述，现实中存在转基因食品与传统食品相混杂的风险，有很多因素都会导致转基因成分在传统食品中出现。另外，我国农业和食品加工业的机械化、规范化程度较低，工业化、过程化管理不够，小农种植、小作坊和食品摊贩普遍存在，这些都容易导致监管盲点和漏洞。鉴于此，转基因食品安全条例应当将标识义务的例外或豁免作为转基因食品标识制度的重要组成部分，具体可以采用列举加兜底条款的立法技术，规定：“国家鼓励食品生产经营者对符合以下情形的转基因食品或食品成分进行自愿标识：（1）转基因成分未达到本法规定的阀值的；（2）由食品生产加工小作坊和食品摊贩生产加工的；（3）餐馆或市场上生产、销售的；（4）法律规定不用标识的其他情形。”

第四，增加关于独特代码和阀值的规定。转基因食品安全条例应当参考经济合作与发展组织的生物技术数据库以及联合国《卡塔赫纳生物安全议定书》中生物安全信息交换所的代码规定，设置独特代码用于认定转基因食品，并方便相关国际义务的履行和转基因食品国际贸易。独特代码的保留时间应长于相关文件的留存时间，可以参考欧盟的立法例，设定为5年。阀值（Threshold Levels）是指非转基因食品中的转基因成分在收获、运输和加工过程中，无法通过技术手段加以消除的意外混杂物的最高限量。一旦超过该限量，就需要进行转基因食品标识。我国转基因食品标识制度中可以设计阳性阀值和阴性阀值，进而规定阳性标识和阴性标识两种标识方式。理论上讲，采用阴性标识的食品，必须证明其不含转基因成分。基于我国转基因食品的消费和监管现状，阳性阀值可设定为5％，即食品中含量最高的前3种配料的转基因成分达到或超过该配料总量的5％的，须进行阳性标识；阴性阀值可设定为0.9％，即食品中任何一种配料的转基因成分含量低于该配料总量的0.9％时，才进行阴性标识。［28］

第五，明确转基因食品标识的形式和内容。转基因食品安全条例中的标识制度不应完全脱离现有食品标识制度，而应融入现有食品标识制度体系之中。2015年《食品安全法》第67条规定，预包装食品的包装上应当有标签，标签上应当标注食品成分或配料表。据此，转基因食品安全条例可以规定，如果食品中使用了转基因成分，就应当在其成分或配料中予以注明；没有成分清单时，可在食品标识中采用与成分标识同样大小的字体，注明该食品在生产中包含了某项转基因食品配料。需要注意的是，采用阴性标识的食品必须获得认证。我国涉及食品质量的认证类型多样，大体可分为强制认证和非强制认证，后者包括绿色食品认证、有机食品认证、无公害食品认证、食用农产品安全认证等。绿色食品和有机食品中不包含转基因成分，其在未获得绿色认证、有机认证或非转基因认证之前，不能进行阴性标识。转基因食品安全条例可以对转基因食品标识的内容和形式进行细化，具体由卫生部根据2015年《食品安全法》第3章，制定转基因食品标识标准，作为强制执行的国家标准，分类型对食用转基因农产品、转基因农产品的直接加工品、预包装转基因食品、散装转基因食品等的标识作出细致规定。

3.立法的协调与制度的配合

制定转基因食品安全条例是完善我国转基因食品法律制度的一个重要步骤，该条例要纳入整个食品安全法律体系中实施，因此，应当确保该条例与相关立法之间相协调，使相关制度、规则之间能够相互支持而不发生重叠、冲突，发挥制度的综合功效。为此，要处理好以下三方面关系。

第一，转基因食品安全条例与《食品安全法》的关系。转基因食品安全条例应当与2015年《食品安全法》的体例相一致，即采用总则、分则和附则的体例。在内容上，该条例应充分考虑现有食品安全制度，重点、有针对性地制定和强化转基因食品安全制度，避免简单重复2015年《食品安全法》的一般规定。同时，该条例应结合转基因食品的特性，对2015年《食品安全法》中的风险监测和评估、强制责任保险等制度进行细化。2015年《食品安全法》中的认证许可、查验记录、食品召回、事故处理、文件留存、追溯管理等制度，同样适用于转基因食品问题，因此，转基因食品安全条例的相关内容要与这些制度相协调、配合。尤其值得注意的是，转基因食品安全条例应根据转基因食品的信任特性，对2015年《食品安全法》中有利于转基因食品追溯的制度进行细化，以实现在不同生产加工商和销售商之间对转基因食品的源头进行追溯。

第二，转基因食品安全条例与其他相关法律、规章之间的关系。转基因食品是食品中的一种，其规制除了适用作为食品领域基本法的《食品安全法》以及专门针对转基因食品安全的行政法规，还要适用《消费者权益保护法》《农产品质量安全法》《广告法》等一般法中的相关规定。转基因食品安全条例可以在总则部分规定：“根据《食品安全法》《消费者权益保护法》《农产品质量安全法》等法律，制定本条例。”根据我国《立法法》，农业部、国家质检总局等国务院部委发布的规章中关于“转基因生物的直接加工品”的规定与转基因食品安全条例中关于“食用转基因农产品”的规定发生冲突时，应当遵循“上位法优于下位法”“特别法优于普通法”“法不溯及既往”等原则予以解决。

第三，转基因食品安全与农业转基因生物（转基因食品的原材料）安全的关系。转基因食品安全条例应明确规定，农业部对农业转基因生物安全负主要责任，避免非法转基因生物流入市场；国家食品药品监督管理总局对转基因食品安全负主要责任。具体可设计这样的条文：“用于食品或食品原材料的农业转基因生物应当有显著标识，标识中应注明该农业转基因生物的独特代码，独特代码应用在农业转基因生物流通和销售的各个环节。当农业转基因生物成为供食用的转基因农产品或转基因食品原料时，独特代码按本条例予以标注。严禁仅作饲料用的农业转基因生物进入食品生产和销售环节。”

四、结语

转基因食品的生产和销售是全球范围的，没有明显的地域性，因而在已有转基因食品安全条例的前提下，各地不应再制定针对转基因食品安全的地方性法规或规章。转基因食品安全保障是一项系统工程，标识制度只是其中的一个环节，该制度需要一系列相关制度予以配合，共同实现“规范食品市场秩序，保障食品安全，保障公众生命与健康安全以及消费者的知情权”的目的。需要注意的是，即使标识制度设计完美、运行完善，转基因食品的标识也不可能100％的精确，这是由转基因食品的特性决定的。换言之，对转基因食品予以绝对精准的标识，从理论上讲是不可能的，从现实来看也不必要。

注释

①国际农业生物技术应用服务组织：《2014年全球生物技术/转基因作物商业发展态势》，国际农业生物技术应用服务组织网站，http://www.isaaa.org/resources/publications/briefs/49/executivesummary/default.asp，2014年3月25日。②Genetically Engineered Food Right-to-know Act，S.809，113th Cong.§2（2013），https://www.congress.gov/bill/113th-congress/senate-bill/809，2013-04-24.③参见世界卫生组织：《转基因食品20问》，世界卫生组织网站，http://www.who.int/foodsafety/areas_work/food-technology/faq-geneticallymodified-food/en/，2014年5月5日。④参见王扬、刘晓莉：《论我国转基因食品安全风险的法律防范》，《法政探索》2014年第8期。⑤实质等同是在对转基因食品进行安全性评估和分析时使用的概念，由经济合作与发展组织于1993年提出，指一个新食品或食品的组成在实质上等同于现存的食品或食品的组成，在安全性方面可以用同样的方式对待。相应地，实质不等同是指转基因食品或食品成分的组成与传统食品的物理、化学成分等进行比较时，存在差异。⑥国际食品法典委员会是一个由联合国粮农组织和世界卫生组织建立的，以保障消费者的健康和确保食品贸易公平为宗旨的，制定国际食品标准的政府间组织。⑦参见国际食品法典委员会：《来源于现代生物技术食品的标识的有关法典文本汇编的建议草案》，国际食品法典委员会网站，http://www.codexalimentarius.org/meetings-reports/en/？sortingDate=012011，2011年5月13日。⑧参见彭常安：《高职院校食品检测技术课程教学改革探析》，《芜湖职业技术学院学报》2010年第3期。⑨参见陈锐等：《转基因检测技术与标准物质研究概述》，《天津农业科学》2014年第3期。⑩参见王荣谈：《转基因生物及其产品的标识与检测》，《植物生理学报》2013年第7期。［11］Nelson.P.，Information and Consumer Behavior，Journal of Political E-conomy，1970，（2）.［12］Paul Weirich，Labeling of Genetically Modified Food，Oxford University Press，2007，p233.［13］参见陈从军、孙养学、刘军弟：《消费者对转基因食品感知风险影响因素分析》，《西北农林科技大学学报》（社会科学版）2015年第4期。［14］消费者的价值观、风险认知能力、受教育程度、居住地的发达程度等，也是影响其对转基因食品购买意愿的重要因素。参见秦思思：《消费者对转基因食品态度的关键影响因素分析——基于DEMATEL方法》，《产业经济》2015年第1期。［15］花粉可以通过风力吹送或蜜蜂携带而飘逸若干英里，一项研究显示，某高尔夫球场种植的转基因草在13英里之外被发现。参见［美］米歇尔·弗里德兰：《你称之为有机？——美国农业部的误导性食品规则》，《纽约大学环境法学报》2005年第13期。［16］参见胡笑红：《状告雀巢转基因消费者败诉》，《中国青年报》2004年4月20日。［17］参见付文佚：《转基因食品标识的比较法研究》，云南人民出版社，2011年，第221页。［18］某种食品没有相应的作物却宣称自己“非转基因”，会引起消费者误解。例如，目前并不存在转基因花生，因而所有的花生油都是非转基因的，但市场上很多花生油都标明其是非转基因的，这会让消费者误以为市场上存在转基因花生油。［19］参见胡笑红：《转基因标注混乱 消费者难以分辨》，《京华时报》2015年5月5日。［20］参见刘林、翟永冠：《羞于见人还是不能见人？——转基因食品标识情况调查》，新华网，http://news.xinhuanet.com/fortune/2013-11-04，2013年11月4日。［21］阮金丽等：《深圳市居民对转基因食品及其标识认知的再调查与分析》，《现代食品科技》2014年第4期。［22］参见欧洲委员会2011年12月22日发布的第2011/884号执行决定：《关于对源自中国的米制品中未经批准的转基因大米的紧急措施》，欧盟法官方网站，http://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/ALL/；ELX_SESSIONID％3DcFQFTCscbsmY9yPQvjL2892rlZcyrFhbglqmGgQQ1y7vpFmL111l％21-2052500015？uri=CELEX：32011D0884，2011年12月22日。［23］《国务院办公厅关于印发2014年食品安全重点工作安排的通知》，中央人民政府网站，http://www.gov.cn/zhengce/content/2014-05/27/content_8827.htm，2014年5月27日。［24］早在2002年，卫生部就发布了《转基因食品卫生管理办法》，但该办法随着2007年《新资源食品管理办法》的出台而废止。2007年《新资源食品管理办法》中新资源食品的第四类“因采用新工艺生产导致原有成分或者结构发生改变的食品原料”是指转基因食品，但2013年《新食品原料安全性审查管理办法》第23条明确指出新食品原料不包括转基因食品。［25］在转基因食品安全问题上，由全国人大常委会制定法律并不合适。因为转基因食品问题不属于《立法法》中只能制定法律的事项，并且，假使制定法律，则新法与《食品安全法》处于同一位阶，这就不能体现转基因食品对食品的隶属关系。我国已有关于转基因食品的部门规章，但这些规章的立法位阶较低、效力有限，相互之间存在潜在的冲突。由国务院通过行政法规对转基因食品进行专门规制，可以明确相关主管部门之间的权限，避免部门利益法制化倾向，是最佳的立法方式。［26］参见刘风景：《立法目的条款之法理基础及表达技术》，《法商研究》2013年第3期。［27］参见国际食品法典委员会：《预包装食品标识的一般标准修订草案：定义》，国际食品法典委员会网站，http://www.codexalimentarius.org/meetingsreports/en/？sortingDate=012010，2010年5月7日。［28］张忠民：《转基因食品标识阈值问题研究》，《食品科学》2015年第9期。