国企改革走向何处

周晓庄

我国的国资国企在新中国成立以来的几十年发展中承担了重要的历史使命，为中国经济发展做出了巨大贡献。随着改革开放深化，国资国企发展中的问题也不少，在新一轮改革与发展中，需要按照不同功能构建市场化的产融结合的国资控股分类运营主体，从而使国资国企在激烈的国际竞争中真正成为实现中国梦的历史担当者。

实现中国梦——国企的历史担当

国有经济，无论是在建国初30年的经济和社会建设中，还是在改革开放以来的发展中，都毋庸置疑地担当着国家和地区经济发展的重要支柱，肩负着基础建设、重大项目投资、经济管理体制的形成和推进改革与发展的历史使命。

我国的改革开放是一项系统工程。其中，作为国家改革与发展战略的重要棋子和核心部分的国有企业，在市场主体与市场环境培育中承担起了重要的使命。几十年来，我国国资国企不仅在国家和地区经济发展中肩负着经济发展的重要使命，在国家政治、社会和文化等建设方面，也担当了重要的社会责任，发挥着导向作用。

国资国企的发展，事实上是两个问题，一个是国有企业的活力和竞争力问题；另一个是国有资本的掌控力、影响力和带动力的问题。

其一，国有企业的活力和竞争力问题。即国企是否能够在市场经济中具有独立生存和竞争能力。解决的方式主要是产权实现形式的多样化和市场化。要达到的目标定位应当是绝大部分国有企业通过参控股、改制上市等，完成商业化运营的转型，使其成为真正的市场主体。

其二，国有资本的掌控力、影响力和带动力问题，是有效地掌控国资安全运营，防止其失控和流失；并通过有效的资本运营，促进我国经济在世界经济中的影响和竞争力的提升；同时，以国资市场运营为杠杆，带动其他经济共同发展，推动政府职能转变和市场体制完善。国有资本掌控力、影响力和带动力问题解决的方式是提升国有控股（集团）公司在公平竞争中独立掌控和运营资本的市场环境和发展能力。目标定位是完善符合我国国情的一整套分层次、按类别独立运营与制衡的国资监控体制机制。

由问题而引发的深化改革要求

与应当肩负的重要使命相比，国资国企发展中还存在着不少问题。通过梳理国资国企发展中社会反响较为强烈的问题，主要有如下几方面。

问题一：国有企业与政府的关系究竟如何，国有企业究竟应当发挥什么作用？

政企政资不分，导致了国资国企运营中的行政行为与商业行为界限模糊，监管乏力。

国资国企作为政府实现其经济社会发展目标的主要载体，各级政府对其发展极为重视，做大做强的意识和要求十分迫切。但这也导致一些政府部门直接干预企业经营，使企业缺乏经营的市场独立性和竞争性。

同时，某些国企一定程度地存在内部人控制的问题，加之要素市场建设相对滞后，在国有产权运营和交易中的真正客观市场评估和国有资本运营的第三方独立监控仍然存在缺位的情况下，出现个别政府部门人员与企业负责人合谋侵吞国有资本，致使国有产权在改制、重组和破产等过程中因不规范交易而流失，严重的甚至演变为名义上是国有、公有企业，但实际上成为私人或小集团所有制企业。

一些地方政府长期以来习惯于自诩为经济发展主体（即担当运动员），在面对来自国内外各类企业的激烈竞争，当地民众对生活水平等的强烈诉求以及地区经济的资金短缺时，多将主要精力投入于赚钱、收利，而放松、甚至放弃对市场的有效监管和市场法规制度建设等重要职责。

政府对国有企业往往提出高预期的经营业绩要求，包括高速增长的各类经营指标和考核发展要求。国企的经营性与公益性发展目标和要求并不清晰，相应的发展目标、战略和考核评价标准模糊。

这一切导致大部分国企的趋利行为，有的企业甚至做出损害百姓和社会的恶劣行径。国企赢利性与公益性目标及运营模式不分的结果，使百姓的福利得不到真正的保障。

解题路径：呼唤市场化的资本运营主体

中国市场经济的发展已经进入到须依靠资本运营的市场主体带动市场经济进一步发展的重要历史阶段。

由于我们在此方面的自觉不足，致使创新转型多年来难以有效地推进。与此相应的，国资国企的改革与发展也确实已到了需要从整体上，按照市场原则重组国有控股企业的重要历史阶段。

在早期我国市场经济尚不成熟的发展阶段，部分地方政府一定程度上担当了国有资本投资公司的市场主体角色，行使了重组和运营国资以及推动国企上市等重要职能。这是由于原有的计划体制并不存在资本运营机制，没有投资公司这一市场经济发展中产权运营的主角。

当改革开放发展到需要国资流动并带动整个经济发展的重要历史时期，而市场又缺乏相应的中介机构及其运行机制时，具有资源配置权利和能力的政府部门即担当起了这一重要角色，并确实很好地发挥了国有资产优化重组与流动的不可替代作用。

某些政府通过对国有存量资本进行产权重组，引入外部投资者实现产权多元，创造条件推动国企上市；对增量资本通过构建市场化的经济实体来实施资源配置及运营，以此顺利实现国有经济的发展战略，获得了显著成绩。

随着深化改革与发展，国资国企迫切需要由独立于行政部分的市场主体来行使运营权益，成为政资和政企分离的隔离带，独立行使对国资国企的运营和掌控，以使国有经济能够按照市场法则，在竞争中不断发展壮大；国资管理机构则按市场方式实施国资整体发展战略，确定各类国资运营标准，执行经营业绩考评和资本运行风险监管等责任。

国有企业完全能够与其他企业一样，按照市场法则独立运营。有着独立法人财产权利的国有企业必须具有独立的市场平等经营权利，同时承担全民委托的资产保值增值及其他社会责任。

在当今民众给予较高期望的情况下，国有经济事实上承担着较重的民生福利责任。为了快速发展并取得好的赢利以回报社会，就不应当退出其经营状况还不错的领域。

近年来的一些事实证明，如果要让经营不错的国资国企退出，其结果，填补其经营地位的极有可能不是正在成长而不够强大的民企，而是国外的跨国公司——其经营的巨额收益绝大部分将不可能回馈中国人民。

所以，国资国企进一步改革的关键问题是如何加强和完善资本运营的监管制度，而非私有化的“杀鸡取卵”。

构建强有力的国资运营公司独立承担起市场经济中资本引擎的发展新使命，是国资国企运营新定位的基本要求，也是实现转型发展的关键步骤，更是推动国企从行政性附属机构真正成为全球市场主体的重要条件。

在市场经济中，资本不断主动地运营和流动，是企业发展的充要条件，是我们的国资国企几十年来得到的经验与教训。改革开放初期，由于长期来国有企业只建不破，国有资本凝固不流动，大量因运营不善而多年积累的负债和坏账经清产核资而揭露出巨额的亏损。为此，上世纪90年代中期，国家选择了全国各地的1000家大型国有骨干企业，进行大范围的改革、改组和改造。

1996年，国家确定的各地大型企业集团试点由57家扩大至100家，并开始试行主办银行制度。到了1997年，全国有63家企业被列为第二批大型企业集团试点名单，实行主办银行制度的企业由300家扩展到512家。1998年，国家体改委发布《关于企业集团建立母子公司体制的指导意见》，进一步推进国有大型企业集团试点。为确保资本健康运营，中央还对（特）大型企业实行了稽查特派员制度。各地方通过建立资本投资经营公司来实施对国有企业的资产重组，按照市场运营规律，对那些不能救的也确实救不了的企业让其破产或被兼并。

90年代末，国家成立了信达、东方、长城、华融资产管理公司。启动了债转股计划，即把原银行与企业间的债权债务关系，变为金融资产管理公司对企业的股权投资关系。结果，至当年底，国有及国有控股工业企业总体扭亏为盈，盈亏相抵后实现利润967亿元。说明这一轮以投资公司手段展开的资本运营确实收到了实效。

现如今，无论是中央还是地方，都存在着一批日益成熟，能够实施资本运营的控股企业。随着市场的发展，它们不断地将那些经营不善的企业资本清退出市场，对预期见好的新兴产业投入新的运营资本。

事实说明，在市场经济发展的过程中，资本引擎的功能是绝对不可缺少的。要改变那种运动式的、一阵风式的临时处置一下问题资产和企业的僵化的资本运营模式，构建分类持续性的运营国有资本的运营体系。对于那些在市场经济发展中必定会不断出现的亏损部分及亏损企业，需要适时跟踪，对其进行资本运营及整合、兼并甚至让其破产。

中国经济发展正需要崛起一批能够担当资本引擎功能的国资控股运营企业，这类企业中相当一部分应具有产融结合的特征。产融结合类投资（控股）公司是指兼有产业和金融公司资本运营性质的投资控股类企业。

一般来说，当经济体的发展达到相当规模时，必然需要产业资本与金融资本实现一定程度的融合，以共同推动进一步的扩张性发展。欧美许多大公司，如洛克菲勒、通用电气等，在早期就采取了这一发展模式；日本在战后也逐步发展起了财团法人运营模式。

产融结合类投资（控股）公司是国际跨国特大型企业中最为普遍采取的大公司运营模式。世界上许多大型跨国投资公司通过产融结合的运营模式，以达到产业资本和金融资本相互支撑、补充和共赢发展，极大地规避了单一产业经营的风险，促进企业在更广泛的领域和地域拓展市场而获利。

问题：如何有效运营国资国企，如何进一步加强对国资运营监管？

应当看到，当今的中国市场实际上已全然是一个世界市场。国有企业的竞争对手事实上是国际跨国企业。然而，国有企业的规模效应仍较低，某些重要行业的资本集聚程度还不够，国有资本运营中要素的市场化配置程度仍然不足。经营者选择及其薪酬确立的方式仍然是政府行为，一些企业无序超常规扩张，致使债务出现危机。

需要进一步加强国有资本战略整合，锤炼使其日益发展强壮是增强国家实力的重要方面。而各级政府职能转变和完善市场竞争的公平环境则应成为国资国企发展壮大的推动力。

国有经济必须带动其他资本共同发展，一般性国有企业的股权多元化，将推动其以更多的市场化、商业化元素替代行政垄断的资源配置方式，促进其在竞争中真正强大。

随着市场经济发展的深化，对国有经济运营的有效监管，长期以来一直是个十分突出的问题。

从各方面反映的情况来看，许多国有控股企业对其所控股的二、三级企业的经营掌控都存在一些问题。在企业规模越来越大的发展状况下，监控不力就必然出现越大越弱的局面。

具体表现在：一是国有经济在行业发展，特别是支柱产业中的技术创新能力不足，相当一部分支柱产业的技术发展主导权在别人手中，企业核心竞争力较弱；二是对国资国企运营的体制内监控系统不健全，又没有体制外的国资信息公开和透明的制度约束，大型企业集团总部对所属第二、三级及以下企业的监管和控制力问题仍然较突出。

进一步的改革与发展，必须重视政资政企在制度及其运行程序上的真正分离，同时，强化社会及民众参与的监督体制机制建设。目前在建立完善市场化的独立制衡的要素运营评估机制，构建卓有成效的国有资本运营监控制度和公共项目多视角、多层次、多方位的督察机制以及对以往流失国资的追缴制度方面，任务还相当艰巨。

这些问题的实质是国有企业经营的功能定位不明确，在国资运营上存在偏差。从而，新一轮改革需明确国资国企生存与发展的实际定位问题：一是政企关系的定位；二是国资国企经营发展目标的定位；三是不同功能国企要素配置和运营模式的定位；四是国资国企市场运营与承担社会责任的定位。

解题路径：需要对不同功能的国企科学分类

中国梦是人民大众之梦。我们党和政府提出了实现中国梦的多方面的目标，国资国企作为实现目标的重要载体，需要担当和实施不同的功能。

基于各类国资国企具有不同的属性、运营特点和目标，因而，极有必要按照市场经济规律，积极探索符合不同特点的国有资本市场化经营模式。

这些探索需要在国资运营公司的层面上，以市场主体独立运营资本的方式进行，即以市场方式探索不同的方案，组织具体实施，严格监控和考核评估，并持续地跟踪运营，不能搞“一刀切”。

历史教训和国际经验均证明，国有资本控股运营主体无法同时兼顾多重目标和功能。为了科学决策、有效监管与考核评价，必须将不同功能的国资国企进行分类，分别授权于担负着不同发展战略目标的国资运营主体。为此，要设立不同类别的国资国企运营板块。我们认为，国资运营主体可以按功能分为以下几类：

第一类，支柱产业类国资国企。这类企业资本运营的功能定位是通过支柱产业掌控，以提升核心竞争力为发展目标。

第二类，技术创投类国资国企。这类企业资本运营的功能定位是通过持续的支撑创新，以驱动技术产业化为目标。

第三类，城市建设类国资国企。这类企业资本运营的功能定位是通过优化生态环境，改善城乡民众居住与出行质量，以实现城乡建设一体化为目标。

第四类，基金类国资国企。这类企业资本运营的功能定位是强化政府应急储备，以提供防范市场风险蓄水池为目标。

第五类，民生保障类国资国企。这类企业资本运营的功能定位是通过提供社会公共服务，以保持民众共受益为目标。

各类国资控股运营主体因功能定位差异，在授权经营目标、股权管理模式、要素配置方式、内部掌控力、出资人监管要点、绩效评估与奖励机制和与其他市场主体关系等方面的要求是有所不同的。需要特别指出的是，按功能划分的上述各类国资运营公司所参控股的企业中，一般既有赢利性企业，也有非赢利性企业。鉴于不同类型和特性的国有企业经营目标和功能的差异，应当按照盈利性与否采取不同的国企产权类型和分类管理。

这也正是国资国企与私资民企最大的不同之处，体现了国资国企在实现其战略目标中的经济性与社会性的统一。事实上，按照赢利与非赢利性来划分和管理国企的思路早在许多年之前就已提出了，之所以一直难以有效推进，是因为长期以来许多国企无法真正卸除非赢利性的社会性职能。全国至今仍有8700多家企业办社会的各类机构无法交由社会，实现政企分离。因而需要在国有控股（持股）企业内部，分别因地制宜地做出探索，以市场化的方式，在企业微观层面妥善处理好国强与民富、政府与企业、公有与非公、发展与环境、资本赢利与社会服务等诸多辩证统一关系，创新管理模式，为中国特色社会主义健康发展提供有益的实践经验。

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