从立法角度看《普通高等学校图书馆规程》的修订

郑章飞++陈有志

摘要 回顾了《普通高等学校图书馆规程》的修订历史，分析了其改名的法律背景、实际的法律地位、可能的法律效力。提出了对《普通高等学校图书馆规程》再次修订的建议：确定一个合理的名称、构建图书馆法的体系、按“规章”的要求来考虑细节、寻求“法治化”的合法渠道。

关键词 《普通高等学校图书馆规程》规章 行政规范性文件 法理分析

1 引言

《普通高等学校图书馆规程》的前身为1956年高等教育部颁布的《中华人民共和国高等学校图书馆试行条例（草案）》。1956年12月5日至14日，高等教育部在北京召开全国高等学校图书馆T作会议，会议确定了高等学校图书馆工作的性质、方针与任务，制订了《中华人民共和国高等学校图书馆试行条例（草案）》（以下简称“《条例草案》”）、《高等学校图书馆馆际互借办法（草案）》、《高等学校图书馆书刊调拨暂行办法（草案）》、《高等学校图书馆书刊补充的几项规定（草案）》4个部颁行政规范性文件。1981年9月16日至25日，教育部在北京召开建国以来第二次全国高等学校图书馆工作会议，会议讨论通过了《中华人民共和国高等学校图书馆工作条例》（以下简称“《条例》”），并于同年10月15日以“（81）教高字057号”文件向各省教育厅和各高等学校颁发。1987年6月12日至16日，国家教育委员会在北京召开第三次全国高等学校图书馆工作会议，修订了《中华人民共和国高等学校图书馆工作条例》，改名为《普通高等学校图书馆规程》（以下简称“《规程》”）。《普通高等学校图书馆规程》是当时国家教育委员会以“教材图字009号”文件于1987年7月25日印发给各有关部门、学校，文件是这样表述的：“原教育部1981年颁发的《中华人民共和国高等学校图书馆工作条例》，经过修订，改名为《普通高等学校图书馆规程》。现发给你们，请遵照执行”。1999年教育部高等学校图书情报工作指导委员会（以下简称“图工委”）成立，图工委把修订《普通高等学校图书馆规程》作为首要的工作目标列入日程。经过两年多的时间，上下多次征求意见，数易其稿，终于形成教育部的正式文件《普通高等学校图书馆规程（修订）>[以下简称“《规程》（修订）]。修订后的规程于2002年2月21号由教育部以“教高[2002]3号”文件下发，文件内容表述为“为适应高等学校图书馆事业的发展，更好地为高等学校教学科研服务，我部对原国家教委1987年颁发的《普通高等学校图书馆规程》进行了修订。现将《普通高等学校图书馆规程（修订）》印发给你们，请遵照执行”。

从前面的沿革不难看出，《普通高等学校图书馆规程》（修订）应该是经历了4次修订，从《条例草案》到《条例》，再改名为《规程》，继而到《规程》（修订），按理说这是一个正常的程序，任何一项法律、法规、规章都应定期或不定期地进行动态修订。但是，却给我们留下了几个疑问：1987年为什么要将“条例”改为“规程”？“规程”与“条例”的区别在哪里？《规程》是否属于我国法的范畴，或者说它是属于教育部门规章还是行政规范性文件？

2 《普通高等学校图书馆规程》的法律分析

《条例》于1987年改名为《规程》，是以1987年4月21日由国务院办公厅发布的《行政法规制定程序暂行条例》（国办发[1987]23号文，已由2001年颁布的第321号国务院令《行政法规制定程序条例》取代）为依据的。《行政法规制定程序暂行条例》第三条规定：“国务院各部门和地方人民政府制定的规章不得称‘条例。”并进一步规定：“行政法规的名称为条例、规定和办法。对某一方面的行政工作作比较全面、系统的规定，称‘条例；对某一方面的行政工作作部分的规定，称‘规定；对某一项行政工作作比较具体的规定，称‘办法”。《中华人民共和国高等学校图书馆工作条例》无论是否属于部门规章，都不能与行政法规相提并论，所以在命名时也就刻意避开了“规定”、“办法”，而采用更倾向于行业标准的“规程”一词。

2.1 《规程》的法律地位

研究《普通高等学校图书馆规程》的法律地位，主要是分析其属于行政立法还是行政规范性文件。根据2000年7月1日颁布的《中华人民共和国立法法》（以下简称“《立法法》”），我国的法律体系分为法律、法规、规章。法律指全国人大及其常委会制定的规范性文件；法规即指国务院、地方人大及其常委会、民族自治机关和经济特区人大制定的规范性文件；规章主要指国务院组成部门及直属机构，省、自治区、直辖市人民政府及省、自治区政府所在地的市和经国务院批准的较大的市和人民政府，在它们的职权范围内，为执行法律、法规，针对属于本行政区域的具体行政管理事项而制定的规范性文件。而行政规范性文件，是指国家行政机关为执行法律、法规和规章，对社会实施管理，依法定权限和法定程序发布的规范公民、法人和其他组织行为的具有普遍约束力的政令。换而言之，行政法规和规章之外的抽象行政行为被称作行政规范性文件。虽然它们与行政立法都属于抽象行政行为，都具有规范性、反复适用性，但两者在制定依据、制定主体、程序、效力上都存在显著区别。从制定依据上，行政立法依据《立法法》、《行政法规制定程序条例》、《规章制定程序条例》来制订，而行政规范性文件根据《国家行政机关公文处理办法》及有关地方政府规章规定制定；从制定主体上，行政立法的主体是由宪法和法律规定的特定的行政机关，而行政规范性文件的主体是各级各类国家行政机关和被授权行政主体；从制定程序上，行政立法有严格的制定程序，行政规范性文件的制定程序较为简单、灵活；从效力上，行政立法的效力高于行政规范性文件，是行政规范性文件的依据，行政规范性文件不得与法律、法规和规章相抵触。那么，《规程》到底是属于法的范畴，即法律体系中的规章，还是行政规范性文件，可以从以下几个方面来分析：

（l）从名称上看，部门规章对名称有特定要求。根据2002年1月1日实施的《规章制定程序条例》第六条，“规章的名称一般称‘规定、‘办法，但不得称‘条例”。2002年2月21号由教育部以“教高[2002]3号”文件下发的《规程》（修订），时间在《规章制定程序条例》之后，但没有采用规章的一般名称，所以《规程》从名称上讲不具备规章的要素。endprint

（2）从结构上看，根据《规章制定程序条例》第七条，“规章用语应当准确、简洁，条文内容应当明确、具体，具有可操作性。法律、法规已经明确规定的内容，规章原则上不作重复规定。除内容复杂的外，规章一般不分章、节。”所以，一般的部门规章都是不分章节的。而《规程》（修订）分为8章41条，在结构上并没有跳出原来《条例》的格式。

（3）从形式上看，2000年7月1日《立法法》和2002年1月1日《规章制定程序条例》实施以后，要求规章都必须以“令”的形式发布，因此凡是以“令”的形式发布的，就是规章；一般行政规范性文件则不以令的形式发布，往往以通知、函等形式下发。这也是判定《规程》不属于教育部规章的最主要依据。

（4）从程序上看，规章的制定有严格的程序，包括立项、起草、审查、决定、公布等等。其基本要求是：部门规章要向部门申请立项；由部门组织起草；规章送审稿由法制机构负责统一审查；应当经部务会议或者委员会会议决定；公布规章应该以部门命令的形式；部门规章签署公布后，部门公报或者国务院公报和全国范围内发行的有关报纸应当及时予以刊登。很显然，《规程》及《规程》（修订）的制订和发布都没有经过这一套严格的程序。

（5）从内容上看，规章与行政规范性文件也有本质区别，行政规范性文件无权作出涉及行政相对人的权利义务的规定，即无权直接为相对方设定权利或义务。行政规范性文件无权设定行政处罚，而行政法规和行政规章却可以在法定权限范围内对相对方设定某些权利与义务，例如，它可以拥有有限的行政处罚设定权。《规程》或者《规程》（修订）虽然在内容上力求规定得尽量的具体明确，但也存在一个明显的操作上的缺陷，即“人家不这样做怎么办？会得到什么样的处罚？”《规程》是无法解决这一问题的。

由此可以看出，《规程》应该属于行政规范性文件的范畴。事实上，在教育部门户网站上也反映了《规程》不属于规章，在“政策法规”一栏中，明确了与教育相关的宪法、教育法律、教育行政法规、教育部门规章等，列出了行政法规13部、部门规章147部，均不包括《规程》。

2.2 《规程》的法律效力

《规程》作为行政规范性文件，与其他行政规范性文件一样，在我国法定的法律体系中没有相应的位置，不是“应然”层面的法。根据《中华人民共和国行政处罚法》第十四条规定：“除了法律规范以外的其他规范性文件不得设定行政处罚”，它也没有行政处罚权的设置，所以其效力必然大打折扣。但即便如此，它却是“实然”层面的“法”，是行政执法与行政司法裁判的依据，具有法律效力，是行政法律体系的有机构成。在我国《宪法》第90条第2款规定：“各部、各委员会根据法律和国务院的行政法规、决定、命令，在本部门的权限内，发布命令、指示和规章。”《国务院组织法》第10条规定“主管部、委员会可以在本部门的权限内发布命令、指示和规章”。以上规定中的“行政法规”、“决定”、“命令”，如果包含抽象性的内容，就属于行政规范性文件。它们与“规章”同样具有法律效力。主要体现在三个方面：

（l）在法制体系中的效力。行政规范性文件具有“法”的某些属性，是“准法”，能够产生“法”的效果。在有效期内或者废止前具有的效力是持续的，适用是不受限制的，调整的对象是广义普遍的。如《规程》在有效期内是适用所有的普通高校而非特定的某个学校。此外，行政规范性文件具有有限的国家强制性。作为行政部门制定的命令、决定、措施，下级部门应该严格执行，违反其规定，应当承担违规或者法律规定的责任。

（2）对相对人即各普通高校及高校图书馆的效力。如上所述，鉴于行政规范性文件的约束力与国家强制性，各普通高校与高校图书馆必须服从和遵守。但是，两个原因导致其效力大打折扣，一是图书馆缺乏上位法，即《规程》缺乏专门的上位法的依据，这样，即使《规程》创设了权利义务，对各普通高校及各高校图书馆也不具备完全的约束力和强制执行力。二是我国行政机关及其工作人员只对其具体行使国家权力的行为负责，对于制定规范性文件，《宪法》和有关法律法规只规定相应的设立、变更、撤销程序，对文件制定的主体应当承担何种责任并没有明确规定。这就导致一个重要的问题：制定与执行相分离！换句话说，《规程》制订颁布后，因为缺少有效的监督执行机制，很可能变成一个“行业自律”条例。

（3）对行政机关即教育部（厅）的效力。鉴于行政规范性文件的法律地位，对于教育部与各地教育厅而言，《规程》也具有确定力和适用力，具体表现在三个方面：一是《规程》一经发布，没有经过法定程序不得随意撤销、修改、废止；二是只要《规程》没有违反法律法规的内容，教育部及各级教育行政部门在作出行政决定时，必须遵循《规程》的规定，引用适用相关文件的条款。

3 从立法角度看《普通高校图书馆规程》的修订

《规程》制订很显然受第一版、第二版即《条例草案》与《条例》的影响，是按行政法规“条例”的格式来构建其内容，主要强调高等学校图书馆的性质、职能、任务、管理体制、组织机构、馆舍建设，但是，在发布时因为客观原因却以“规程”即标准为名，而在具体内容的组织上，又借鉴了美国《高校图书馆标准》，力求具体，对许多业务工作提出明确的规范，这是一种“鱼与熊掌”兼得的做法，难以真正达到图书馆“法”治的目的。《规程》再次修订时应该是立足于行政规范性文件，有可能的话挤进教育部规章，最理想的状态是进入国务院行政法规，使高等学校图书馆的发展真正实现法治化。鉴于此，《规程》的再次修订，从法律化的角度可以考虑以下几点。

3.1 确定一个合理的名称

“规程”语出唐朝黄滔的《南海韦尚书》：“昔者石门酌泉之事，合浦还珠之风，日月迁绵，规程革易。”有规则流程之意，百度词典将其释义为“将工作程序贯穿一定的标准、要求和规定。”从管理学的角度上讲，它更多地指的是工作的“标准”。虽然我国有部分行政规范性文件乃至规章也是以“规程”为名称的，如教育部规章《普通高等学校理事会规程（试行）》、《高等学校学术委员会规程》，但这仅是极少数，在“国家法规数据库”的15万多个法律、法规、规章和其他行政规范性文件中，仅有557个，占总数的0.036%，而且是以工作流程、工作标准为主，如《水泥企业质量管理规程》，最重要的是，在我国的公文规范中，并无“规程”这一名称。2012年4月16日，中央中央办公厅、国务院办公厅以印发的《党政机关公文处理工作条例》（中办发[2012]14号），规定了15种公文格式，包括决议、决定、命令等，没有“规程”。具体到行政规范性文件，虽然国家没有统一要求，但很多地方出台了相关的法规性文件，如2010年7月20日颁布的《浙江省行政规范性文件管理办法》、2012年4月17日颁布的《太原市行政规范性文件管理办法》等，后者还对行政规范性文件的名称进一步作了规范，如第八条规定：“规范性文件的名称一般称‘规定、‘办法、‘细则、‘意见、‘决定、‘通知和‘通告等。规范性文件的名称为‘规定、‘办法和‘细则的，应当以条文形式表述。”因此，《规程》再次修订时，应该充分考虑名称，理想的是取行政法规、部门规章和行政规范性文件通用的名称，基于这种考虑，以“办法”或“规定”命名比较好，可以改名为《普通高等学校图书馆管理办法》或《普通高等学校图书馆建设规定》。endprint

3.2 构建图书馆法的体系

目前的《规程》可以这样评价：“条例”的结构、“标准”的内容、孤立的体系。如前所述，《规程》全文8章是按“条例”的要求来规划结构的，可是在内容上，又试图让每项工作有一个“法定”的标准，如图书馆的面积应该是多大？馆长应该如何选拔？组织机构如何设置？分为几个部门？等等，似乎有了《规程》，高校图书馆建设与发展的所有问题就可以迎刃而解，然而在实际工作中，《规程》却难以得到贯彻实施。主要有两个原因：一是《规程》仅仅是一个行政规范性文件，而且是一个缺乏上位法的行政规范性文件，换句话说，各高校不按《规程》办事也不能怎么样，因为《规程》没有规定处罚条款也不能够规定处罚条款。二是《规程》虽然明确了部分细则或标准，但仅仅是粗犷型的，难以兼顾各类学校的实际情况。比较理想的做法是：先颁布一部关于高等学校图书馆建设的行政法规或教育部部门规章，再颁布一系列关于专项工作细则的行政规范性文件，如此才能合理合法地推进高校图书馆建设。

3.3 寻求“法治化”的合法渠道

至少四个因素给高等学校图书馆的“法治化”提供了动力。一是政治文化环境。推进社会主义文化大发展、大繁荣离不开图书馆这一阵地，而高等学校图书馆作为图书馆系统的先锋队，对其进行保护与促进势在必行。二是高等学校图书馆拥有“准法治化”的历史。从1956年的《条例草案》到2002年颁布、目前仍在施行的《规程》（修订），高等学校图书馆的“准法治”进行了近50年，这50年中，可以说业界有要求、历史有教训、国外有参照，但我国的高等教育却在图书馆的发展史上留下真正实现法治化的空白，在13部教育行政法规中，有教师、卫生、体育、幼儿园等的立法，但缺少图书馆。147部教育部部门规章，涉及高等教育管理的方方面面，但还是缺少图书馆。三是立法环境成熟。2000年《立法法》和2002年《规章制定程序条例》的相继颁布，为高等学校图书馆走向法治化提供了机遇，《立法法》和《规章制定程序条例》为立法提供了从立项、起草、审查、决定、公布等一系列的解决策略。四是专家队伍已初步形成。根据《规章制定程序条例》，“部门规章由国务院部门组织起草，地方政府规章由省、自治区、直辖市和较大的市的人民政府组织起草。”“起草规章可以邀请有关专家、组织参加，也可以委托有关专家、组织起草。”而1999年成立的教育部高等学校图书情报工作指导委员会的成员，无论是来自学校的规模、性质，还是学科，都覆盖广泛，毫无疑问，这是高等学校图书馆建设与管理方面最权威的队伍，以这支队伍为基础，无论是起草与高等学校图书馆有关的教育部部门规章，还是国务院行政法规，都具有代表性、权威性。

3.4 按“规章”的要求来考虑细节

《规程》虽然目前属于行政规范性文件，但是高等学校图书馆的建设与发展已经具备了立法的条件，《规程》在细节构建上应该按法律文本来考虑。如根据《规章制定程序条例》第七条，“规章用语应当准确、简洁，条文内容应当明确、具体，具有可操作性。”此外，“除内容复杂的外，规章一般不分章、节。”《规程》虽然提纲挈领，但从总则到附则分为8章，这显然不符合“规章”要求，因此，再次修订时可以考虑不分章节。

总之，《规程》仅仅是一部“准法”，而不是严格意义上的法律，属于行政规范性文件的范畴，它仅具有有限的法律效力。《规程》的再次修订不仅是内容上的更新，更应该是结构上的调整、性质上的升级、效能上的跨越。这样才能促进图书馆事业乃至整个文化教育事业的健康、可持续发展。endprint