资源要素价格改革与经济转型升级

卞彬

由于传统自然资源价值观的误导和长期计划经济体制的惯性力量，我国自然资源价格的形成机制存在不少缺陷。从深化资源要素价格改革的角度，探索我国经济转型与升级，分析资源性产品价格扭曲使得生产成本不能在价格中得到充分的反映，价格信号失灵又使企业生产方式的选择偏向。提出完善反映市场供求关系、资源要素的稀缺程度、环境损害成本的价格形成机制，使价格杠杆在促进中国经济转型升级过程中发挥作用，真正实现我国经济的整体转型。

一、资源要素价格改革与经济转型升级的迫切性

我国资源环境价格改革从“探路”走向了“提速”，中央提出要深化资源性产品价格和要素市场改革，理顺煤、油、电、水、气、矿产等资源类产品的价格关系，党的十八届三中全会《关于全面深化改革若干重大问题的决定》中明确指出：“推进水、石油、天然气、电力、交通、电信等领域价格改革放开竞争性环节价格。”“十三五”期间资源要素价格改革将会重新拉开大幕。中国经济转型滞后、资源环境约束、资源要素改革滞后已成为阻碍经济转型发展的一个重要机制因素，不改很多关系都难以理顺。经济转型是经济体制的更新，是经济增长方式的转变，是经济结构的提升，是支柱产业的替换，是经济体制和结构发生由量变到质变的发展过程。资源要素改革滞后已成为阻碍经济发展方式转变的一个重要机制因素。深化资源价格改革是推动经济发展方式转变，加快传统产业转型，促进新型产业发展和提高自主创新的“牛鼻子”，牵一发而动全身。

一是资源要素市场化程度不高，资源性产品价格不能真实反映资源市场的供求关系和稀缺程度。以往的经济发展战略决定了实行偏低的资源要素价格政策，资金没有从根本上得到解决。伴随我国工业化、城镇化的不断发展，自然资源的需求呈现了几何级数的不断上升，与此同时污染环境、生态破坏的现象也不断产生。譬如我国的天然气资源相对贫乏，剩余可采储量还不足世界储量总量的2%，人均探明剩余可采储量有世界平均水平的7%左右，由于长期以来我们的天然气的出厂价格低于进口天然气的到岸价格。无论从扩大进口天然气规模、调整能源结构的角度，还是从激励民间资本投资于勘探开发天然气资源的角度，都应该尽快调整不合理的天然气的价格。不然既不利于扩大进口天然气，也无法激励包括民营资本在内的投资者勘探开发和投资页岩气、煤层气、煤制气的积极性。

二是资源价格构成不合理，缺乏资源价格定价方法。真实合理的资源价格应该由三部分组成：一是开发成本（资源采掘、开发、运输中的各项成本）；二是环境成本（资源开发与消耗过程中对环境造成污染的治理各项成本）；三是使用成本（由于资源没有有效持续管理而产生损失的未来利益）。以水价为例，我国水价中其实就已经包括了供水成本、水资源费和污水处理费用三项。但是我国目前的煤炭、石油和其他资源由市场形成价格的矿产资源的价格没有遵循这种定价原则和思路，资源价格仅仅只反映了资源的开发成本，并没有包括开发而形成的环境成本，许多资源性产品生产过程中资源破坏与环境污染的治理成本，还没有体现在资源价格构成中。换言之，资源价格的外部成本没有内部化，环境损失等还不可能从资源性产品的销售中得到成本补偿，从而形成了我国的资源要素价格相对较低。

三是资源性产品比价关系不合理。我国经济发展的要素和环境条件发生重大的变化，包括要素组合变动和成本上升。譬如我们从电价与替代燃料的比价关系看，单位兆焦的电力价格，只是相当于天然气和燃料油的70%、人工煤气的56%、液化气的67%。电价仍然低于替代能源的价格。可再生能源价格体系尚未真正形成，产生了资源性产品特别是能源价格的不完善等问题，导致资源价格体系不完善，延缓和制约了资源价格改革的进程。我国产业结构已经到了必须加快向低能耗、高效益的产业转变，继续推动煤、电价格的市场化，进而使煤电价格实现真正意义上的联动。

四是资源性产品的市场体系不健全，没有国际市场定价话语权。由于我国长期资源性价格改革的滞后，我国石油等产品的现货市场与期货市场体系刚刚启动，没有完全到位。尤其是资源性产品价格没有国际市场定价话语权，一旦国际市场价格变动，我国只有被动接受的尴尬局面。譬如，石油价格只能被动地跟着国际市场走，与此同时，到国外采购石油也没有与国际卖家谈判的筹码，加之国内没有足够的资金和专业人员进行石油的期货交易，近年来我国对能源原材料等初级产品的需求不断增加，我国虽然进口大量石油，在国际市场石油定价上却缺乏发言权。

五是资源性产品低价、扭曲，助长了资源的高消耗。目前未树立资源要素无偿或低价使用会导致低效率、浪费、不公平的观念，资源要素的低价不能忽视。节能意识薄弱，不仅使资源浪费严重，还会使高能耗设备和高能耗行业的改进替代缺乏压力，企业经营缺乏降低能耗的基本动力。譬如我国石油利用效率低，浪费现象严重，虽然我国的石油依存度已经从2000年的30.2%上升到了2014年的57.8%。但机动车每百公里油耗和单位GDP石油消耗都明显高于其他国家的油耗水平。事实已充分证明，这种靠资源消耗的发展不可持续。在低价或无偿获得资源要素后，会出现对资源要素滥用的现象，必须对生产要素的投入结构进行坚决调整。

二、资源要素价格滞后阻挠经济转型升级的困惑

资源已经成为我国经济转型升级、经济可持续发展的瓶颈，缓和资源瓶颈已经成为实现可持续发展的重要和关键环节。资源价格改革面临的突出困难主要有以下方面：

一是“逢改必涨”、“越改越涨”。资源性产品属于基础性产品，处在整个产业链的前端，资源性产品价格调整和改革不可避免地会推高后续产业的生产成本，乃至会推高许多商品的价格水平。我国资源产品价格长期扭曲和偏低，无论是改革还是调整，价格提高都将不可避免。改革往往“逢改必涨”、“越改越涨”，虽非改革本意，却是现实。虽然天然气具有优质、清洁、高效的优点，长达数千公里的管道运输导致终端销售价格不菲，但综合考虑环境成本等因素，要改善生活质量，保护环境，必须容忍适度的价格上涨。

二是出口竞争力下降的风险。我国资源价格改革相对滞后，资源和能源价格过低，虽然可以大幅度降低企业的生产成本、同时增强国际竞争力，与此同时，不可避免要降低企业自主创新的压力和动力，从而形成所谓的“低技术陷阱”。重要的资源要素，如土地、天然气和石油等的价格市场化程度低，必然会导致产业结构、投资结构畸形发展，资源配置效率低下。企业生产成本的全面上升，最终体现在出口商品价格的提升。国内和国外贸易纠纷，我们国内的经济发展和出口是以低资源价格和牺牲环境换取的，从某种意义上说，等于是补贴发达国家——这种发展从最新规划公布看，实际已经意味着其走到临头了。

三是企业经营成本上升风险。改革是要让资源产品价格尽可能市场化，但是由于对资源依赖程度高的企业难以在短期内消化新增生产成本，造成获利水平会下降，裁员、缩小生产规模等情况就会出现，从而容纳就业的能力也会随之降低。这不仅与政府扩大就业的愿望不符合，经济发展下行的风险也会增大。投资回报率高的一个重要原因则是，其他生产要素报酬率增长缓慢，资本得以更多分享全要素生产率提高带来的红利。资源产品价格尽可能市场化，需要格外考虑各种问题。资源产品价格改革，既不能让生产方维持不下去，也不能让消费方负担不合理。

四是管理体系要求更高。资源性产品特别是能源价格的政府监管体系倘若不完善，会导致资源价格体系不完善，制约和延缓资源价格改革的进程。我国提出的单位GDP的碳排放要下降17%的要求，这个约束性指标与减排承诺是存在内在联系的。在实施中减排的约束性指标分配到各个省是多少？随着经济的快速增长和规模的不断扩大，面临的资源需求压力在不断增加。石油、水、电、气等资源的价格标准，大多由政府定价，并没有体现资源属性，也没有体现对环境造成损失的补偿。资源性产品价格过低，价格构成不合理。一些环境污染的外部成本尚未计入企业成本。这一切对政府的宏观调控和管理体系要求更高。

五是垄断行业改革的阻力。我国资源产品价格与市场供求和稀缺程度基本上处于游离状态，对自然资源的开采、使用缺乏科学完善的收费制度。前几年生产资料持续高位运行，给水电油气等公共事业带来很大的成本压力，下游资源价格上调的呼声较强。但由于之前居民消费价格涨幅较高，政府从民生考虑有意延缓了上调价格的步伐。许多企业既是获得廉价要素资源的既得利益者，也是资源定价的重要参与者。这些企业何去何从是改革成功的关键。

三、深化资源要素价格改革，促进经济转型升级的着力点

“新常态”要求经济形态更高级、分工更复杂、结构更合理的阶段演化，呈现出一系列新的状态的总称。经济学上指社会物质生产和再生产的活动，“转”是指改换方向、位置、形势、情况等。经济转型都不外乎体制转型和结构转型两种类型。经济转型与可持续发展是两个不同的概念。两者是紧密联系的，是经济发展的重要组成部分。经济转型是可持续发展的前提，是内在需求，是必要条件，可持续发展是经济转型的目标。抓住当前物价水平总体稳定的有利时机，积极稳妥地推进资源性产品价格改革，可以说，当前生产资料价格持续下跌，正是抓紧资源价格改革，促进中国经济转型的有利时机。

第一，资源要素价格改革要与体制改革同步推进。资源要素价格改革必须与体制改革相适应，建立主要由市场供求决定的资源要素价格的体制。资源价格改革应与其他制度改革配套进行，包括收入分配改革、垄断行业改革、财税体制改革等，同时对于国有资本占有优势地位的资源要素领域，应给社会资本进入的权利，以鼓励市场竞争。如果资源要素市场上只有国有企业，有效竞争难以展开。要加强对非传统资源（比如水流资源、排放权资源、频道资源）的产权保护和界定。改进资源要素价格机制，反映真实的生产成本，资源要素的交易必须通过规范的程序进行、公开市场竞争。国家资源使用权的转让、出售通过公开市场竞标、拍卖的方法进行，资源使用权最后由具备资格、出价最高者获得。

第二，价格体制与产业结构的调整升级同步推进。纵观产业调整振兴规划，“调整”二字被置于“振兴”之前，“淘汰落后产能”、“技术改造升级”、“兼并重组”等，这些几乎是一致的关键词，可见中央决策层对产业结构调整的重视。根据国内外市场需求，有针对性地调整现有产品结构。实现经济发展的低碳转型成为了中国经济发展转型的必然选择。下决心淘汰哪些没有销路、产能过剩、效益差的没有竞争力的产品，从而实现产品的升级换代。理顺天然气与可替代能源的比价关系。制定水资源费征收标准、水资源费标准分类、严格控制地下水过量开采、对超计划取水制定惩罚性征收标准。加快推进排污、污水处理和垃圾处理等环保收费改革。鼓励和支持风能、潮汐能、生物质能、太阳能等可再生能源的开发利用，从而降低企业的生产成本，节约可再生资源，保护环境。

第三，针对不同特性实行不同监管办法。我们必须把针对竞争和垄断的不同环节作为调整的主要方向。首先，资源价格改革的关键在于能否形成有效的市场竞争，降低成本，使价格改革的成果为社会共享。鼓励竞争，放宽市场准入。有竞争，资源要素价格才会反映其真实价值，才会促进资源使用的有效率。建立上网电价和销售电价由市场形成；而配电和输电价格由政府定价形成。其次，资源要素价格改革应该使资源要素使用的外部成本内部化，形成完全成本价格。目前的主要任务是做好基础性工作，完善资源和能源价格中的成本构成，使其不仅包括开发成本，而且要包括使用成本及环境成本。

第四，发挥财税政策的杠杆效应。发挥财税政策的杠杆效应，建立科学的生态转移支付、生态补偿机制。积极发展低碳经济、绿色经济和循环经济。税收应该能够在完善资源价格机制中发挥实质作用。建立资源环境税体系促进资源保护和有效利用，完善资源管理和环境保护机制。资源税改革一旦在全国铺开，原油、天然气的价格走势便备受关注。在征收过程中需考虑计税依据、征收的具体方法如何确定等，以避免通过关联方交易等手段降低计税依据等问题的出现。要推进资源要素价格改革。环境成本内部化的基本途径是有针对性地建立一整套的环境税、各项环境税、费的征收标准，费体系，应以能源企业排污所缴税、费额大于其污染治理支出为标准。突出节约能源，节约用水，节约原材料，节约土地资源，开展资源综合利用。

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作者：中共重庆市委党校经济学部教授

责任编辑：马 健