加快重庆市特色工业园区发展

王山河

重庆市工业园区建设自2002年起步，现已构建起较为完善的“1+2+7+36”塔形架构体系，为推动全市经济社会加快发展作出了巨大贡献。近年来，36个区县特色工业园区顺势而为、加快发展，呈现出发展规模逐步壮大、发展激情空前高涨的良好态势。但在空间布局、产业结构、发展质量等方面还面临许多困惑，诸如同质化竞争突出、规划指标体系适应性滞后、项目用地效率低下等突出问题亟待加快解决。

一、我市区县特色工业园区发展存在的问题

（一）工业园区布局不合理，难以实现统筹发展

从两翼城镇群工业发展来看，渝东北城镇群有万州经济技术开发区，而渝东南城镇群却仍然是国家级及市管开发区的空白。渝东北、渝东南两个生态区占重庆市域面积的70%以上，而工业园区的集中度仅为0.45，不足五大功能区域中的大都市区工业园区集中度的十分之一。优势产业过分集中在大都市区，对偏远的“两翼城镇群”地区辐射带动作用有限，以致“两翼城镇群”地区的空间与资源优势得不到充分发挥，总体呈现出“主干强、分支弱”的格局，加剧了大都市区过度集中、环境污染等一系列问题，对“五大功能区域互动”联动发展产生了制约。

（二）区域同质化竞争激烈，难以实现协调发展

从城市发展新区、两个生态区来看，一定区域内不同区县工业园区产业项目同质化现象突出，不能形成有效的区域产业链。不少园区都是“小而全”的综合型工业园区，进入园区的企业行业各异，产业项目包罗万象，主导产业不明确、无特色，更没有形成产业集群和产业链条。这种现象一方面使各个工业园区产业结构雷同，一些热门项目重复建设，无特色的低水平恶性竞争，造成资源浪费；另一方面各园区为招商引资相互竞争，特别是对有发展前途的项目都争相引进，无底线给予优惠政策，致使同一产业建设分散，抑制了产业集群的形成及一定区域内产业链的整合。

（三）规划指标体系不健全，难以实现科学调控

区县特色工业园区普遍存在容积率、建筑密度过低的现象，不乏少数项目超前或超量占用土地，致使大量土地资源浪费，其根本原因在于缺乏科学的建设强度控制指标进行约束。从当前的规划实践来看，对工业项目地块容积率和建筑密度等相应的强制性指标进行上限控制，极不利于高效节约利用土地，无形中给部分企业留下了“圈地、囤地”的政策空子。在绿地率方面，按照绿地率指标不能超过20%的规定，部分需要提高绿化量增大环境容量的污染类项目，项目建设绿量过低、环境较差。

（四）园区“产城融合”不够，难以集聚人气商气

部分工业园区内生产、生活、生态空间分布不合理，主要以工业企业厂区建设为主，公租房、廉住房等保障性住房为辅，规划的购物、金融、娱乐等生活性公共服务设施及医疗、教育、广场、市场等功能性公共服务设施配套建设较为缺乏，市政道路按照项目建设情况进行配套，不能有效形成系统的路网格局。园区生产性、生活性配套服务设施不完善，难以形成就近工作、生活、入学的良好环境，导致企业员工“白天在园区、晚上睡城区”的现象十分普遍，园区城市氛围较为淡薄，产城融合度较低。

（五）土地综合利用效率低，难以提升土地价值

受建设目标不明确和规模预测不准确等因素的影响，区县工业园区普遍存在规划面积求大、可建设用地覆盖不足等突出问题，其定位、规模均与城市发展需要极不相适应。且各地对于工业园区的规模拓展热情高涨，尽管存在工业用地单位面积销售产值低下、园区活力不足等突出问题，但仍然热衷于搞规划争面积，不乏少数区县的工业园区突破了城乡总体规划确定的城市建设用地范围。市政府《关于加快提升工业园区发展水平的意见》（渝府发〔2014〕25号），对区县工业园区投产企业用地单位面积销售产值明确规定，城市发展新区及万州经开区、黔江正阳园区投产企业用地每平方公里工业销售产值应达到100亿元，两个生态区其他区县为70亿元。对照这一规定，城市新区及两个生态区的工业用地单位面积销售产值均有较大差距，尤其是渝东南地区的工业园区差距甚为突出。

二、加快区县特色工业园区科学发展的对策建议

市委四届三次全会作出的五大功能区域发展战略，对不同功能区域工业产业差异发展、联动发展、集群发展提供了重要遵循，调控工业产业科学发展的“1+3+X”政策框架体系也相继出台，要逐步化解当前区县特色工业园区发展的突出问题，就必须要深入落实好市委、市政府对工业产业发展的战略部署。对此，提出如下对策建议：

（一）优化园区布局，推动“两翼城镇群”工业园区上升平台

“两群（翼）不丰、腾飞受阻”，必须加大对“两翼城镇群”地区工业产业发展的支持力度，首要任务是通过优化布局调控发展，结合“两翼城镇群”地区尚无国家级开发区的实际，依据五大功能区域发展战略部署，建议在“两翼城镇群”地区设立国家级开发区和保税区，通过国家层面及市级层面更大的产业政策支持，实现重庆在带动秦巴山区和武陵山区的“领头羊”，通过城镇布局与生产力布局的紧密结合和同步协调，通过合理分布工业园区，形成以各级中心城镇为核心的城乡经济协作区，逐步形成以中心城镇为依托的地域特色明显的产业园区，从而达到使分散发展的工业园区在地域空间上组成一个协调的有机整体，实现联动协调发展。

（二）突出承接功能，推动“五大功能区域”园区协同发展

习近平总书记在中共中央政治局第二十二次集体学习时强调：“要把工业和农业、城市和乡村作为一个整体统筹谋划，促进城乡在规划布局、要素配置、产业发展、公共服务、生态保护等方面相互融合和共同发展。”“两翼城镇群”区域园区在工业总产值、工业增加值、利税收入等方面远远落后于大都市区，而大都市区的土地资源不足“两翼城镇群”地区的三分之一。贯彻落实五大功能区域差异化协同发展战略，大都市区园区应注重对入驻项目的研判和选择，引进符合大都市区产业发展方向的企业。“两翼城镇群”要重点围绕“互联网+山（地经济）”， 发展特色生态农副产品深加工、生物医药、特色轻工、纺织服装等四大主导产业，在抓好自身发展的同时，承接好大都市区相应产业项目的转移。同时，“两翼城镇群”要跳出市域范围，充分利用交通区位优势、环境优势、资源优势，主动承接成渝城市群与环长珠潭城市群的产业转移，推动“两翼城镇群”工业产业逐步做大、做强、做出特色

（三）建立规划指引，增强对园区发展的调控引领

牢固树立“产城融合”理念，强化园区生产、生活、生态“三生”空间管控，让园区融入城市，真正成为城市的重要组成部分。建议出台《重庆市工业园区规划设计指引》，对园区选址、用地规模及构成、交通组织、绿化景观、指标管制、建筑间距、道路退让、用地性质管理等方面进行细化规定。一是容积率、建筑密度应进行上、下限指标双向控制，结合我市属山地城市、建设用地紧张的实际，可在《工业项目建设用地控制指标》（国土资发〔2008〕24号）基础上适当提高。二是绿地率、绿化覆盖率实行双指标控制，并分地区按产业类别明确上限和下限指标，一般工业项目内绿地率不应超过20%和低于10%，鼓励实施垂直绿化、屋顶绿化赋予相应折扣值计入绿化率不设上限，将绿地率并入绿化率计算不得低于30%，而大型污染企业总体绿化率指标应递增到40%以上，除了工业项目以外的地块可参照城市生活区明确的绿地率下限指标，这样既可节约土地又能提升空间环境品质。三是对地下空间利用、服务性配套设施等均通过强制性指标进行约束。

（四）强化综合评价，推动区县园区适宜性发展

建议建立工业园区综合评价体系，由重庆市特色工业园区规划建设领导小组办公室组织每年评价一次，作为园区规划调整和新增工业用地指标的必要条件。一是对综合评价强制性指标实行一票否决，如区县特色工业园区用地范围必须在城乡总体规划确定的城市建设用地范围内，对擅自改变或突破城乡总体规划拓宽特色工业园区范围的要依法查处并一票否决。二是要强化城乡规划一体化管理，各区县规划行政主管部门统一管理，坚决杜绝违规下放审批权，同时严格执行“先规划、后建设”的基本程序，避免工业园区入驻项目以加快建设进程、服务地方发展为由，未经许可擅自动工兴建。三是综合评估分值前10位的区县可以适当增加下一年工业用地指标；对于后10位的区县要减少下一年工业用地指标，同时，对于排在后10位的区县一律不准予调整城乡总体规划。

（五）部门联动监管，确保土地利用综合价值

国土、规划、金融等多部门联动，对区县工业园区的开发建设情况进行全程监督、动态监测，及时向社会公开供地计划、结果及实际开发利用情况等信息。国土部门要对土地供应和开发利用情况进行定期评价分析，研究完善加强土地调控、促进节约集约用地的政策措施；建立节约集约用地考核制度，制定单位GDP和固定资产投资规模增长的新增建设用地消耗考核办法；实行分级考核，考核结果由国土部门定期公布，作为下达土地利用年度计划的依据。规划部门要完善建设项目竣工验收制度，要将建设项目依法用地和履行土地出让合同、划拨决定书的情况，作为建设项目竣工验收的一项内容。没有国土资源部门的检查核验意见，或者检查核验不合格的，不得通过竣工验收；加强各类土地变化状况的监测，运用地理信息、遥感等现代技术手段，做好年度土地变更调查，建立土地利用现状数据库，全面掌握各类土地变化状况，重点监测各地新增建设用地、违法用地等情况。金融机构要对园区项目超过土地出让合同约定的动工开发日期满一年，完成土地开发面积不足1/3或投资不足1/4的企业，应审慎贷款和核准融资，从严控制展期贷款或滚动授信；对违法用地项目不得提供贷款和上市融资，违规提供贷款和核准融资的，要追究相关责任人的责任。

作者：重庆市黔江区石会镇镇长、理学博士、国家注册城市规划师

责任编辑： 马 健