我国档案中介机构服务规范化的监管保障研究

文／四川大学公共管理学院 乔俏

档案中介机构是介于档案形成机构和档案行政部门或档案馆之间的为社会提供档案服务的中介组织。它是社会中介组织中的一部分，是市场经济的产物，具备独立法人的资格，以盈利为目的并兼顾社会效益。档案中介机构运用专门的档案技能和知识，按照一定的规则和程序为委托人提供档案服务，其业务范围涵盖档案咨询、整理、寄存、鉴定和销毁、人员培训、档案装具和用品的经营，并且逐步增加档案资产评估这项业务以促进自身的发展。其服务对象可以是党政机关、企事业单位和个人。我国自1 9 9 2年浙江省成立第一家档案中介机构开始，档案中介机构便如雨后春笋发展起来，但全国各地区发展不平衡，发展较好的多集中于经济发达地区，如上海、浙江、广东等沿海地区，这些地区的档案中介机构由于起步早，经济支撑力强，所以发展较为健康，服务更为规范。而中西部地区档案中介机构则发展不够成熟，服务不够规范，甚至连档案实体和信息安全都难以保证。究其原因，最重要的一点是监管机制的薄弱甚至缺失。如果缺乏有效的监管，任档案中介机构在市场中自主竞争，则会导致档案中介机构陷入过分追求盈利而畸形发展的局面，从而损害委托人的权益并威胁档案的安全。

一、我国档案中介机构服务规范化存在的问题

（一）我国档案中介机机构缺乏自我约束力。首先，一些档案中介机构过分追求盈利，在承包机关和企事业单位的档案整理工作时，为加快整理速度，追求尽快完成项目，以降低成本获取最大收益，使案卷质量难以保证，导致委托方在迎接档案工作检查时面临不合格甚至返工的困难。还有一些档案中介机构私自接收大学生档案但其本身又不具备保管大学生档案的资格，这给委托人日后带来困难。据中国新闻网报道：近日武汉省人才中心有关负责人提醒大学生，毕业后，档案千万不要委托中介机构保管，一些中介机构为了收取托管费，违规保管大学毕业生档案。由于中介机构出具的介绍信，盖的公章均不会被政府部门认可，在这些机构托管档案的大学毕业生，一旦需要办理调动、转正定级、申报职称等手续时，将面临无法办理的麻烦。其次，档案中介机构的工作人员构成不规范，从技能上来看，虽然大部分是档案专职人员，但还有一部分是兼职档案人员，兼职人员缺乏档案专业技术，影响案卷质量，导致案卷质量参差不齐。目前很多档案中介机构的工作人员多是一些退休的老同志，虽然业务上很熟练但对计算机等现代化档案整理工具方面知识欠缺，不利于档案的信息化，并且离退休老同志对新的业务标准还不能及时掌握，如我国2 0 0 1年起施行的《归档文件整理规则》中要求以件为单位进行档案整理，如果不能依照新标准进行工作会造成档案整理不规范。从安全性来看，由于对兼职工作人员不甚了解，而档案工作往往涉及到一个单位的人事档案和一些保密性文件，如个人身份信息或护照，亦或一个工业企业的图纸等科技档案，如果档案中介机构的工作人员不遵守档案工作者的道德规范就会造成泄密等危险，如何防范泄密危险也对档案中介机构也提出了挑战。最后，在档案信息数字化的过程中，为了整理上的便捷，档案中介机构往往自带设备，例如某公司在雇用档案中介公司整理档案时，由中介机构人员自带电脑进行著录，这会造成著录不规范，可读性可用性无法保证，甚至档案信息的安全都存在隐患。

（二）监管法律法规不健全。目前我国还没有制定一部关于档案中介服务方面统一的档案行政法规或档案行政规章，只有一些地方上颁布的档案法律法规中专设了一些条款来规范档案中介机构的行为和人员管理。如《湖北省档案管理条例》第二章第十条规定“公民、法人或者其他组织可以依法设立档案中介服务机构。档案中介服务机构应当报县级以上档案行政管理部门备案，并在核定的范围内开展档案整理、鉴定、评估、咨询等工作。档案行政管理部门应当加强对中介服务机构的监督。”又如《广东省档案条例》第二章第十四条规定“从事档案评估、整理、鉴定、寄存等中介服务的，应当依法登记注册设立档案中介服务机构，并报所在地档案行政管理部门备案，档案行政管理部门应当对档案中介服务机构实行监督和指导。”这些条例只提出档案中介机构需要备案并核定业务范围但未对档案工作人员的构成提出要求。另外还有《上海市档案条例》《天津市档案管理条例》等档案法规中专设有类似条款。还有一些是政府颁布的专门规章来规范档案中介机构，如《宜昌市档案中介服务机构管理办法》《浙江省档案中介服务管理办法(试行)》等，这些针对性的法规对档案中介机构的构成、业务范围、从业人员素质以及监管部门提出了明确的要求。这些法律法规都为档案行政部门对档案中介机构进行监管提供了一定的法律依据，但随着档案中介机构数量的逐渐增多和业务范围的日趋扩大，这些法律法规已经不能满足日益增长的实践需求，并且不难看出，针对规范档案中介机构服务的法律法规不多，有些地区有、有些地区没有，所以全国范围内普遍适用的档案行政法规和规章呼之欲出。

（三）缺乏监管机制。档案中介机构一般是由相关行政管理部门监管，许多档案中介机构是依附于政府机构或是由某些国有企事业单位相关职能部门转化来的，有的甚至由档案行政部门完全包办，独立自主的民营档案中介机构为数不多，很多档案中介机构还想方设法挂靠到档案局（馆）内，这就容易造成政企不分的格局，这种政府和中介机构形成的“利益共享体”使档案行政机关和档案中介机构职能界限不清，监管责权混乱。同时，这种责权混乱还会造成独立自主的民营企业面临不公平的竞争，使档案中介行业难以健康发展。

二、完善对档案中介机构监管的对策

（一）档案中介机构内部应加强行业自律性，规范自身业务流程。档案中介机构内部要加强自律性和自觉性，强化自我管理的内在约束机制，增强服务意识，自觉接受档案行政管理部门和工商行政管理部门的监督，按规章制度进行经营活动。在企业内部要制定相应的管理制度，在人员的管理上，要对员工的技能和素质有明确规定，对员工的职业道德要有明确要求，从而规范员工的素质、业务水平、行为和工作质量；在招募员工时应明确其身份，建立严格的准入机制；在整理工作中执行谁整理谁负责的规定，如果出现问题，可以追究责任到个人。档案中介机构在服务时要规范流程，主动与委托方签订协议，明确双方的权利和义务，严格遵守协议，树立良好的企业形象。

（二）档案中介机构的服务对象要加强监管的意识。目前很多单位在与档案中介机构签订合同时只对案卷数量、酬劳、完成时间、逾期赔偿等方面有协议，却少有涉及案卷质量标准的协议和对发生损害档案或泄密情况该如何追究责任和赔偿的协议。所以委托方在与档案中介机构签订合同时应该明确案卷质量标准、要求档案中介机构在进行档案数字化时必须用本单位的设备，不得使用个人和中介机构的设备，签订保密承诺书，并提出风险防范条款，明确发生泄密或档案损害时档案中介机构应承担的责任和赔偿。委托方还应在档案中介机构整理本单位档案时派专人进行监督检查。

（三）档案行政部门建立健全监管机制。从国家角度来说，立法部门应针对档案中介机构这一新兴事物的特点和问题进行立法，明确指出监管的重点是什么，监管的内涵是什么，如何进行监管，给予档案行政部门对档案中介机构进行监管的法律支持，尤其在制定法律法规时要对损害档案实体和泄露档案信息的行为予以处罚，如果情节严重还应追究其刑事责任。同时还应制定一系列标准去规范档案中介机构从业人员的业务水平和道德素养。从我国各地区来说，各地档案行政部门要互相学习，吸取对档案中介机构监管机制较完善地区的先进经验，依照我国档案事业有关的法律法规制定适合本地区的针对性强的法律法规去规范档案中介机构的服务。从档案行政部门自身来看，最重要的是实行政企分开，让档案中介机构与档案行政部门真正脱钩，把档案中介机构放入市场中进行公平竞争。在监管档案中介机构时要引入评估机制，对档案中介机构的业务水平、工作人员素质、工作成果以及行业内各机构遵纪守法和服务质量程度等方面进行评估。引入评估机制有利于推进档案中介机构服务的规范化。档案行政部门还应加强对档案中介工作人员的技能培训，如宜昌市档案局注重对档案中介机构人员的培训教育，将其纳入培训范围，每年举办岗位培训和专题业务知识培训，要求中介机构人员参与。这样就在源头上保证了档案中介机构的服务质量。

三、结语

由于档案中介机构是新兴事物，对其的监管研究尚不成熟。而档案中介机构发展势头迅猛，亟需对其加强监管，规范其服务行为。只有从外部制定法律法规、完善监管机制、明确监管主体，在内部加强行业自律，提高档案中介机构工作人员的素质和服务质量才能促进该行业的健康发展，进而推动我国档案事业的发展。