行政事业单位内部控制制度解析与实践

张 进

（兰州大学第二医院，兰州 730030）

《行政事业单位内部控制规范（试行）》的发布，对提高行政事业单位管理效率、健全完善内控制度和增强防范风险能力具有重要意义。

1 《行政事业单位内部控制规范（试行）》体系解析

《行政事业单位内部控制规范（试行）》体系完整，操作性强。行政事业单位内部控制包括：控制两层面、遵循四原则、确定五个要素、关注七方面、把握八方法、评价和监督。

（1）两层面是指单位层面的内控控制和业务层面的内部控制。

（2）应当遵循的四个原则：全面性原则、重要性原则、制衡性原则和适应性原则。

（3）深刻理解五要素。五要素分别是内部环境、风险评估、控制活动、信息与沟通和内部监督。五要素中，内部环境是基础、风险评估是前提、控制活动是重点、信息与沟通是纽带、内部监督是保障。

（4）密切关注七个方面。密切关注预算管理、收支管理、政府采购管理、资产管理、建设项目管理、合同管理和其他，建立起相应业务层面的内部控制。预算管理、收支管理、合同管理贯穿经济活动的全过程，体现很强的政策性和组织纪律要求；政府采购管理、资产管理、建设项目管理是三个关键事项，管理的好坏直接影响政府采购方针政策的落实、国有资产的安全和完整、建设活动的成败。

（5）牢牢掌握八种方式。八种方法包括：不相容岗位相互分离、内部授权审批控制、归口管理、预算控制、财产保护控制、会计控制、单据控制、信息内部公开。八种方法基本能满足内部控制方方面面的需要。 “不相容岗位相互分离”是防止差错、预防舞弊甚至腐败最有效的方法，合理分离、有效制衡。“内部授权审批控制”在于建立起权责相一致的制度，层层落实层层把关。“归口管理”是现代社会专业化分工、专业化管理的产物，也是专业化管理的要求，能最大限度提高管理效率。“预算控制”是行政事业单位的核心方法，也是行政事业单位经济活动的主线，要按规范的要求加强预算编审、内部批复、执行、决算和评价各环节的管理。“财产保护控制”要求确保资产的安全、有效使用，对资产购置、配置、使用和处理过程均要对资产实施保护。“会计控制”、“单据控制”是传统的行之有效的经济管理方法。“信息公开控制”是满足广大人民群众知情权、监督权，建设“阳光财政”“透明政府”的需要，也是预防风险、监督财政资金使用、提高资金使用效率的有效之举。

（6）评价和监督。评价和监督是内控制度能否实施、能否有效实施、能否持续实施的必要环节和关键措施。通过评价看设计合不合法、全不全面、适不适当、适不适应，有效性怎么样、需不要需要改进完善。通过内部监督看设计出的制度办法有没有实施、实施的情况怎么样；通过政府财政部门和审计部门监督检查，提出有针对性意见和建议，并督促单位整改。只有评价和监督才能保证内控的有效实施。

2 行政事业单位内部控制建设之我见

2.1 强化内部控制意识

行政事业单位内部控制建设是一项系统工程，涉及每个职能部门。启动内控建设必须统一认识，构建负责内控建设和实施工作的内控职能部门或牵头部门。定期或不定期组织财政法规及内部控制制度建设的培训，提高行政事业单位员工，特别是负责人对内部控制制度建设重要性认识，让大家了解和掌握内部控制的基本理念，营造良好的内部控制环境。

2.2 完善内部控制制度建设

行政事业单位在制定、修改内部控制制度时，应以国家的法律、法规和政策为依据，结合本单位实际情况，设计出一套行之有效的内部控制制度。应遵循以下原则：①有效性原则。要使内部控制制度真正发挥控制作用，在各部门和各岗位得到贯彻实施，建立的内部控制必须具有有效性，任何人（包括高层管理人员），不得拥有超越制度或违法规章的权利。②审慎性原则。内部控制的核心是有效防范各种风险，为了使各种风险控制在许可范围内，建立内部控制制度，必须以审慎为出发点，要充分考虑到业务活动中各个环节可能存在的风险、容易发生的问题，设立适当的操作程序和控制步骤来避免和减少风险，并且设定在风险发生时采取哪些措施来进行补救。③全面性原则。内部控制必须渗透到各项业务过程和各个操作环节，覆盖所有岗位，做到无所不控。④及时性原则。内部控制的建立和改善要跟上业务和形势发展的需要，做到内控先行。⑤独立性原则。内部控制的检查、评价部门必须独立于内部控制的建立和执行部门，直接的操作人员和直接的评价人员必须适当分开，并向不同的管理人员报告工作。

2.3 设置明晰的岗位职责

建立合理的组织机构，对各岗位的岗位职责进行明确定位，明确关键业务环节，确定风险点，以及需要在哪些方面密切配合等等，加大制度的监督检查力度，强化各部门的协调配合，确保各项与内部控制机制执行有关的制度的落实。

2.4 梳理、检查业务流程，进行流程再造

针对目前存在的问题和潜在的风险，做到有的放矢，进行风险评估（包括风险识别、风险分析和风险控制），然后根据各项业务特点确定控制目标，识别主要风险，进行内控活动的优化设计。

2.5 推行内部控制制度

内部控制建设可以在一定范围内试行，当试运行成功之后再正式推开，加强内控制度的评价和监督，在执行过程中，进一步持续改进，不断完善。