京津冀都市圈利益补偿机制研究

◎ 未江涛（天津市委党校，天津 300191）

区域经济合作有利于发挥各地区的优势，形成合理的区域分工格局，对区域的发展起着举足轻重的作用。但是区域经济合作的顺利进行和长期维持，必须建立在利益共享与补偿的基础上，即在承认利益共享的前提下，建立一种利益补偿机制，按照“谁受益谁补偿、谁受损谁受偿”和“发达地区帮助落后地区”的原则，以区域经济一体化为目标，实现区域经济合作的公平性。

1 利益补偿机制的内涵与功能

1.1 利益补偿机制的内涵

早在19世纪，马克思就在《资本论》中对资本主义社会生产和再生产过程中存在的利益分配不平等问题进行了研究，但由于受资本主义制度的影响，工人阶级的受损利益不可能通过利益补偿的方式来实现。西方学者亚里士多德则提出了关于矫正补偿的思想。他认为，要对人们交往活动中不公平行为进行裁决和惩罚，以矫正并使之趋于公平，其补偿通过仲裁人来实现。仲裁人通过剥夺不法者的利得和补偿受害人的损失恢复均等。亚里士多德在研究利益补偿时，已经认识到建立利益补偿机制的目的是为了实现公平性，并提出了实现利益补偿的方式和手段。

本文按照亚里士多德的基本观点和思路，在深入研究区域经济合作过程中利益受损与利益补偿相关文献的基础上，认为利益补偿机制应该是一种调整相关利益者利益分配关系的制度安排，该制度是在利益共享的基础上，承认地区资源禀赋差异造成效率差别的合理性，以建立和维持区域经济合作的长期性和稳定性为目标，通过规范的制度建设在各方之间进行利益转移（利益再分配），实现整体利益在地区间的合理分配，从而使地区利益分配达到一种比较公平的状态。建立利益补偿机制将有助于加快区域经济一体化步伐，对于构建和谐社会具有重大的现实意义。

1.2 利益补偿机制的功能

1.2.1 有利于维持区域间的长期合作关系。区域经济合作的核心问题是利益分配问题。由于区域经济合作方往往关注的是自己一方现实和未来利益，区域经济合作利益的分配不均衡是难以避免的。要使区域经济合作能够长期维持下去，利益受损方获得补偿就变得非常必要。只有建立区域经济合作的利益补偿机制，通过规范的制度建设在各方之间进行利益转移，以实现受益方对受损方、发达地区对落后地区的援助与弥补，才能避免利益受损方单方面退出区域合作，继续维持区域内各方的长期合作关系。

1.2.2 有利于促进落后地区的发展。构建利益补偿机制的目标非常明确，主要是为了带动区域内经济发展缓慢地区的社会发展，通过援助落后地区教育、医疗、环境等基础设施，增强受损对象自身的发展能力，缩小地区发展差距，最终实现区域经济一体化。但是补偿要采取适时补偿，在受损程度较小的情况下及时补偿，否则就会降低补偿的弥补效果。同时，补偿要适度补偿，当受损者有了自我发展能力之后，就要停止补偿， 否则就会增加受损方的过度依赖性，降低受损方的自我发展能力。

1.2.3 有利于实现区域产业合理布局。由于产业存在差别利益，在市场机制的自发调节下，区域合作方为了追求本地利益最大化，往往会忽略区域内产业结构的趋同化，造成区域内的产业恶性竞争。利益补偿机制在充分考虑产业差别带来利益差别的前提下，按照边际收益等于边际成本的基本原理，对产业利益分配处于劣势地区进行经济补偿，实现劣势产业和优势产业都能获得大体均衡的收益，各地区间产业结构趋同现象才能避免，区域内合理的产业布局和产业分工体系才能够建立。

1.2.4 有利于维持社会和谐稳定。随着工业化、市场化进程的不断推进，由于体制原因和市场原因导致的利益失衡现象越来越多，尤其体现在地区发展差距上。当利益受损方不能得到很好的补偿时，就会影响社会的稳定与和谐发展。利益补偿机制在强调利益共享的基础上，更加突出利益分配的公平性，即合作方在承认地区资源禀赋差异造成效率差别基础上，更加注重区域间发展的和谐与稳定。通过区域合作利益的再分配，实现区域内利益分配的公平性。

2 加快建立京津冀都市圈利益补偿机制的必要性

2.1 京津冀各自定位日益明确化

《北京城市总体规划（2004-2020年）》将未来北京的发展目标定位为“国家首都、世界城市、文化名城、宜居城市”；《天津市城市总体规划(2005-2020年)》明确提出在未来15年时间里，要以滨海新区的发展为重点，逐步建设成为“国际港口城市、北方经济中心和生态城市”；河北省内环京津，将充分利用京津两地的扩散作用和反哺效应，把河北省环京津地区建设成为影响和带动全省经济发展全局的环形产业带。目前，河北省与北京、天津共同构成的京津冀地区拥有1.2亿消费群体，市场容量占全国大陆总量的10%以上。随着京津城市定位的日益明确化，长期制约京津冀地区发展的藩篱已经破除，对于推动京津冀地区的协调发展，进一步提升京津冀及环渤海地区国际竞争力，推动经济一体化发展奠定了坚实的基础。

2.2 京津冀区域合作势在必行

2.2.1 具备合作的基础。京津冀地区位于环渤海区域的中心，拥有得天独厚的政策、人才、技术和资源优势。其中，北京是全国的政治中心；天津依托滨海新区的开发开放，致力于打造北方的经济中心；河北省则拥有丰富的自然资源和完整的工业体系，并内环于京津两大增长极。因此，京津冀具有发展区域经济一体化的良好基础。

2.2.2 提升整体竞争力的需要。面对日益激烈的国际竞争，单个地区在应对竞争时会感到力不从心，如果京津冀各地区间仍然各自为政、相互排挤，就会在全国、全球竞争中失去主动权和竞争力。因此，加快京津冀地区经济一体化发展，不仅是京津冀地区合作方自身发展的需要，也是提升京津冀都市圈和环渤海区域整体竞争力，积极参与国际竞争的需要。

2.2.3 推动区域协调发展的需要。在非合作阶段，各地区政府为了实现自身利益最大化，往往忽视其他地区的利益而处于低水平竞争。产业结构趋同、基础设施重复建设、资源浪费等现象严重制约了区域经济的进一步发展。加强京津冀地区的区域合作，不仅能够有效减少各地区间的利益摩擦，而且能够有效协调各自的发展目标，实现京津冀都市圈的和谐发展。

2.3 京津冀地区合作存在的问题

京津冀地区并存着三个平行的省级行政区域，且在一个省区内存在两个地域相连的特大中心城市，其中包括首都和直辖市，这种特殊的行政关系导致了三者在利益分配和成本承担方面存在着严重的不平衡。第一，北京作为首都，对周边地区资源要素的吸附效应依然很强，而辐射和扩散效应却没有相应地发挥出来，造成京津冀都市圈利益分配存在严重的不对等。第二，京津两地长期存在冲突与无序竞争，尽管近年来两者定位日益明确化，但由于合作过程中缺乏完善的利益补偿机制，在产业结构导向方面仍然无法实现对低收益产业的利益补偿，严重制约京津两地远期定位目标的实现。第三，河北多年来为维护京津城市的发展与稳定，在水源供给、风沙防治和环境保护等方面作出了巨大牺牲和贡献，但是在生态受益与成本承担方面存在严重的不对等。第四，京津冀地区经济合作的利益补偿机制不健全，缺乏规范化和科学化，利益受损方得不到及时、合理补偿，导致区域经济合作不紧密，处于松散状态。

随着区域经济发展由南向北的逐步推进和京津冀协调发展的国家战略实施，如果不能加快建立一种有效的利益补偿机制，京津冀都市圈的健康发展必将受损。离开河北的合作，京津将成为一座“孤岛”；离开京津两地的带动，河北也将放缓发展步伐。因此，加快建立京津冀都市圈的利益补偿机制迫在眉睫。

3 加快建立京津冀都市圈利益补偿机制的对策建议

3.1 指导思想

首先，加快建立京津冀都市圈的利益补偿机制，并非以消除经济差异为目的，而是以寻求区域利益最大化为目标。因此，建立利益补偿机制首先应该承认在效率差别基础上形成的地区利益差别具有合理性；其次，要营造区域内机会均等、公平竞争的环境，使各地区都具有同等的发展机会和分享经济利益的权利；再次，利益补偿机制应该强调公平性，通过对区域经济合作的利益进行再分配，保证利益受损方能够得到补偿，发展缓慢方能够在资金、技术、人才等方面得到一定的支持和补偿；复次，利益补偿机制应该灵活化。一方面应根据京津冀地区不同领域的合作特点、方式、阶段等具体情况制定多元化的利益补偿方式，另一方面应根据实际情况不断完善和发展利益补偿具体模式；最后，鉴于利益补偿机制的不完善，可以在某些合作良好的领域先行示范，通过逐步完善机制，扩大京津冀都市圈利益补偿机制的实施范围。

3.2 规章建设

建立京津冀都市圈利益补偿机制，需要制定一套制度性规章，按照区域经济合作的长期性要求，对合作过程中利益补偿的目标、方式、途径等具体内容进行详细规定。

首先，应明确规定京津冀合作方在权利和义务上的平等性。尽管区域内存在首都、直辖市和省份三个行政区域，但是在订立契约和规则的参与权方面，必须保持平等性，从合作的源头强化权利和义务的对等性；其次，对利益补偿机制的具体实施进行详细规定，其中包括补偿原因、补偿标准、补偿途径、补偿主体、受偿对象等内容。同时应明确利益补偿磋商机制、利益诉求机制、利益再分配机制，保障利益补偿的有效进行；再次，规章制度对合作各方必须具有法制约束力。为了防止京津冀合作中机会主义行为，保证利益补偿机制的正常实施，必须建立一套行为约束机制，其中包括合作方应遵守的规则、违反规章制度应承担的责任和对受损方应提供的利益补偿、对非正常不合作行为的裁定和处罚等，这些内容必须上升到法律层面，通过法制化渠道保证利益补偿机制的顺利实施；最后，规章制度必须得到严格执行，只有具备执行力，才能从行为上真正保证利益补偿机制的顺利实施，如果执行力软弱，就会造成机会主义盛行，合作一方可能因为暂时的利益受损或受益而单方面退出，破坏京津冀都市圈的长期发展。

3.3 协调机构

为了实现京津冀都市圈的长期性和稳定性，构建利益相关者深度参与的利益协调机构势在必行，只有加快建立健全以政府为主导的利益补偿协调机构，才能确保合作方在利益共享的基础上实现利益补偿的目标。首先，应明确京津冀三方在行政地位上的平等性，建立由中央相关部委牵头、京津冀相关部门参加的利益补偿协调机构，这样才能保证机构的权威性，扎实有效地推进区域经济合作与协调发展；其次，应建立多层次的利益补偿协调机构，在以政府为主导前提下，通过积极发挥地区间商会、行业协会、中介组织、咨询机构等非政府组织和民间组织的的合作关系，弥补政府在利益补偿协调领域的不足；最后，区域间的利益补偿协调机构应该逐步扩展到各个领域，其中包括社会发展、经济增长、资源流动、生态补偿等领域，推动京津冀地区的全面合作。

3.4 补偿方式

京津冀都市圈建立利益补偿机制，必须通过具体利益补偿方式加以实现。结合京津冀地区的特殊地理关系，首先，应按照英国福利经济学家庇古的理论，在生态利益补偿方面，由政府进行干预，通过征税和补贴的方式对京津冀地区生态环境的受益方和成本方进行利益补偿磋商，特别是对河北省在生态保护方面做出的牺牲提供必要的利益补偿，同时通过财政转移支付的方式，支持河北省的经济发展；其次，国家在推动京津冀都市圈发展过程中，要给予河北更多的政策扶持，特别是在重大项目投资和产业布局上应给予河北省必要的倾斜；复次，应充分借鉴欧盟一体化的发展经验，成立京津冀地区经济合作公用发展基金，用于补偿在合作过程中暂时利益受损的一方，保障区域经济合作的长期性和稳定性；最后，利用政府宏观调控和市场机制调节作用，促进京津冀地区资源要素的自由流动，推动河北省内落后地区市场机制的不断完善，最终实现京津冀地区资源、信息一体化发展，缓解区域合作的利益失衡问题。

1.马艳、张峰.“利益补偿与我国社会利益关系的协调发展”，《社会科学研究》2008年第4期，34-38页.

2.江冰.“区域协调发展要靠新型利益协调机制”，《中国改革》2006年第2期，64-66页.

3.谢晓波.“地方政府竞争与区域经济协调发展的博弈分析”，《浙江社会科学》2004年第2期，100-104页.