稀土资源产权制度下的利益分配与补偿责任关系研究——以南方离子型稀土为例

樊轶侠 ，边俊杰 ，2

（1.财政部财政科学研究所，北京 100142；2.江西理工大学，江西 赣州 341000）

稀土资源是稀有金属矿产类资源，常以复杂氧化物，含水或无水硅酸盐等形式存在，共17种元素。我国离子型稀土主要分布在江西赣州、福建龙岩等南方地区，在世界上占重要地位，我国是世界上独有中重稀土的国家。对于离子型稀土开采造成的生态环境恶化与可持续发展问题已经受到国家重视。2011年5月，国务院出台了 《关于促进稀土行业持续健康发展的若干意见》 （国发 [2011]12号），针对稀土行业无序开采、生态环境破坏等问题提出了指导意见。2012年6月20日，国务院新闻办公室发布的 《中国稀土状况与政策》白皮书中，提出了短期内实现稀土行业（尤其是离子型稀土）健康发展的格局目标。本文主要从稀土资源产权这一根源性制度入手，挖掘利益分配关系，试图从利益关系角度探寻南方离子型稀土可持续发展的路径。

一、稀土资源利益分配关系的产权制度背景

科学的产权制度是塑造稀土资源各利益主体之间利益关系，实现可持续发展的根本制度。马克思主义产权理论认为，产权本质上是一种法权关系，是生产关系的法律体现。新制度经济学代表人物科斯认为， “产权安排，确定了个人相对于物时的行为规范，每个人都必须遵守他人之间的相互关系，或承担不遵守这种关系的成本。”无论哪一种产权概念的描述，事实上，产权是一个权利束，包括所有权、占有权、使用权、处置权、支配权和收益权等六项基本权利。这组权利束可以被一个人拥有，也可以被多个人分别拥有，同时权利束也可以层层分解。

我国 《宪法》第9条， 《矿产资源法》第10条明确规定： “矿产资源归属国家所有。”这就明确了我国矿产资源产权制度的基本性质为国有资源，即国家才是矿产资源的最终所有权主体。《宪法》第10条规定，我国土地分为国家所有和集体所有，因而，集体土地上的矿产资源不是集体所有，而属于国家所有。换言之，国家拥有矿产资源终极所有权。在所有权的基础上，我国现行的矿产资源产权形成了多层委托—代理关系。

具体到稀土资源，在矿产资源国家所有制为终极产权的背景下，稀土资源具体表现为全民所有和集体所有，在具体的稀土资源开采过程中，由各级政府部门或者地方政府代理管理权限，相应的，在国家采矿权许可条件下，矿山企业作为市场主体则成为了稀土资源的开采者，这样就形成了以稀土资源终极所有权为核心的委托代理链条，①如图1。

图1 我国稀土资源所有权委托代理关系图

以各级政府利益为主导的产权委托代理链条在实际操作中要求形成一种有效的产权制度。这一制度不仅要理顺各级政府之间的管理权限，对各级政府管理权限形成有效约束，还需要理顺各级政府之间的利益关系，对各级政府形成有效激励，在保障各级利益分配合理的基础上实现开采效率。否则，不完善的产权制度必然会导致不完整的利益关系。

从政府中取得采矿权许可证的矿产资源企业产权包括两类：

第一类：可分割排他性产权。如企业设立投入的各种设备、技术等资产。

第二类：不可分割非排他性产权。这类产权是企业和社会互有的，主要分为三部分：第一部分是地下使用权，地下部分垂直支撑地表，但地下部分又是矿产资源的赋存体；第二部分是环境使用权，采矿、选矿、炼矿时，企业会利用环境的吸纳功能而排出废物，而企业排出废物需要的环境体又是他人生存、发展所必不可少的资源；第三部分是劳动使用权，包括专用性和通用性的人力资源，而通用性人力资源则表现为企业矿工在闲暇之余从事其他劳动。

从稀土资源企业产权制度基础来看，委托代理条件下的两类产权构成了矿区利益补偿的基础。

二、稀土资源产权制度的缺陷

（一）排他性产权 （矿产资源产权）缺陷明显

稀土矿产资源产权是一组权利束，有稀土资源的国家所有权、企业获取的采矿权、探矿权组成。从实际情况来看，虽然我国对资源的国家所有权有明确规定，但是现行产权的实现过程中涉及的权利主体之间的责权利边界模糊不清。

1.资源所有权、管理权、经营权混淆错位

基于我国公有制为基础的委托代理关系，稀土矿产资源的国家所有制事实上被地方政府或由地方政府控制的企业二元分割。以赣南稀土为例，赣南离子型稀土矿实际上被新重组的赣州稀土集团所控制，其目前基本上垄断了赣州稀土的所有采矿权与探矿权，同时作为国有资产，赣州稀土集团又被赣州市政府委托国资委管辖，这样理论上的委托代理缺乏现实上的人格化所有者，即稀土资源所有权的主体是虚置的，这一虚置的最基本的产权会导致派生出来的一系列产权混淆与错位。

从法律角度讲，稀土矿山企业经由中央授权，地方政府审批获取采矿权许可证，从而实现了地方政府代替中央政府执行所有权管理职能，同时地方政府也承担了对矿产资源开发经营的行政管理职能。这两项职能在实践中往往不能合理界定，一般的情况是所有权管理职能代替行政管理职能。如，基于自身利益最大化的诉求，地方政府为强化稀土资源控制权而争夺资源，对矿区生态补偿则视而不见，形成了产权不清、责任主体不明确的状况。

从环境保护的监管责任和治理责任而言，按照谁破坏谁治理的原则，企业应对周边环境保护（植被恢复、山地滑坡、农田土壤破坏等）负首要治理责任；而对流域范围内水系污染等情况，各级政府应视具体情况分担治理责任。但由于采矿权审批权限集中于省级或省以上政府，市县级政府审批权限小，造成了稀土资源开采所在地地方政府权责不对称。部分地方政府财政收益相对有限，县级政府根本无力履行治理责任。

2．采矿权能残缺引发生态补偿责任不明晰

稀土资源开采或取得采矿权实际上获得了在一定时期内对该资源的使用权，言外之意，企业所拥有的采矿权不具有完整意义上的独立权，采矿权许可证一般都规定开采年限，对企业来讲，这一期限有较强的不确定性，如2011年出台的国务院关于稀土发展的若干意见等政策出台带来的政策的不确定性，促使企业短时间内以急功近利的方式，围绕利润最大化目标进行经营，这样掠夺式开采行为则是必然的。

虽然相关法律如 《矿产资源法实施细则》要求采矿权人履行 “水土保持、土地复垦”的责任义务，但实际运作中矿山企业向地方政府缴纳生态环境税费后，由地方政府对辖区内的生态环境进行治理。同时相关地方法规也要求企业缴纳矿山环境恢复治理保证金，履行 “谁开采、谁治理”责任。对于企业而言，双重治理责任压力下其往往是流于形式的应付环境治理，使地方政府对矿山环境恢复治理的质量监测与监管难度加大。对于政府而言，在环境税费标准过低、治理财力不足的情况下，政府治理的责任也不到位。企业与政府间的博弈最终使 “谁破坏、谁治理”的原则难以落实，企业在治理环境方面的 “搭便车” 行为现象严重。

3.矿权与地权之间存在矛盾冲突

稀土资源开发与土地关系非常密切，这涉及到以下几个关系：一是稀土资源所有权与土地所有权的关系；二是采矿权与土地所有权之间的关系；三是土地使用权的价值如何体现；四是采矿权与相邻土地使用权的关系。

对于第一种关系很容易理解，根据现行法律，矿产资源国家所有权不因其依附的土地所有权归属不同而改变。对于第二种关系，获取采矿权应同时取得土地使用权，因而不能忽视土地所有权的经济利益，矿区土地有偿使用制度是必须建立的。但由于矿区的土地往往涉及到农村集体土地所有权、土地承包经营权，采矿权的行使常常会在一定程度上面临来自土地所有权主体的干预。企业获取采矿权后，依附于集体土地的矿业权和地权容易发生矛盾，各方利益难以平衡。对于第三种关系，土地使用权价值应考虑土地增值与富含矿藏价值，因而稀土资源的价值实现以后在利益分配关系上应考虑土地所有者、土地使用权人等方面的利益。第四种关系实际上涉及到稀土开采行为的负外部性问题，企业开采行为必然影响到相邻土地所有权人或者使用人的利益，应当根据 《民法通则》第八十三条规定，企业在造成相邻土地利益损失时，给予相应补偿。从经济学角度，这一问题处理的不好，很容易产生外部纠纷，因而需要建立这两类利益主体之间利益整合补偿机制。

在实际运作中，矿产资源所有权、采矿权、土地使用权之间的冲突，主要归因于采矿权的取得需要建立在行政机关代表国家行使矿产资源所有权的基础上，而矿业权得以行使通常还需要将采矿区内农民所有的集体土地使用权转化为矿地使用权。我国法律缺乏协调这两种权利冲突方面的相关规范，这种法律盲区的产生也为矿业权的行使带来多重困难，容易导致矿权人与土地所有权人之间产生利益冲突，严重影响了矿区和谐社会建设。

（二）非排他性产权缺失

从公共财政角度讲，矿区环境质量产权作为非排他性产权，属于公共产品，矿区居民或周边居民都有权享受较好的生活环境质量。为确保这一公共产品的有效提供，界定环境使用权是非常有必要的，通过界定稀土资源地的企业环境使用权，实现公民普遍享受良好的环境，不仅可以确认保护比较稀缺的环境资源，还可以将开采企业的开采行为导致的环境负外部性实现内部化。理论上，界定这一产权有多种方式，如环境税、可交易的排污权、矿山环境恢复治理保证金制度、生态修复基金、地区灾害防治基金等。不同的界定方式决定不同的环境质量补偿方式。

从实践来看，南方离子型稀土开采有两种补偿方式，即矿区生态补偿费和矿山环境恢复治理保证金制度。这两种方式缺乏严格的法律依据且征收标准单一，远远低于实际生态修复的费用。从补偿的客体来看，这类补偿金与保证金仅限于土地复垦、植被恢复等环境破坏，而对于因稀土开采时建设的注液孔引发的突发性地质灾害风险、矿山周边土地污染以及生态恶化没有做出相应的补偿，这一补偿面相对狭窄的制度不符合围绕矿山生命周期风险管理以及环境破坏无线追偿原则。

三、稀土资源产权缺陷引发的收益分配与生态补偿问题

如前所述，稀土矿产资源开发涉及到的利益主体包括中央政府、地方政府、采矿权人、土地所有者、矿区及周边居民。在资源开发环节，各级政府通过税费分成与上收部分经营收益的方式参与资源开发利益分配，矿区职工及周边居民没有合法的参与利益补偿的途径。在矿区生态补偿环节，中央政府和矿山企业分别通过转移支付或上缴生态补偿费等方式，给地方政府提供资金，并由地方政府实施环境治理和监管。

（一）稀土开发环节的收益分配及其问题

以赣州市为例，按照2012年1月1日起实施的赣州稀土综合税费征收标准，稀土资源开采的中央收益是面向企业征收企业所得税、增值税分成，由矿管局征收的采矿权探矿权使用费、矿产资源补偿费收入分成。省级政府与赣州县市级政府收益分配为企业所得税、增值税、资源补偿费、采矿权探矿权使用费、资源税、环境税费分成的加总。稀土开采企业净利润为企业利润总额与所得税之差。具体分成比例和征收情况如表1、表2所示。

从表1、表2可看出，中央政府、省一级政府获取的利益相对较大，分成了稀土开采企业缴纳的主要税费项目，如增值税、企业所得税、资源补偿费等；而资源开采地的县市级政府获取了小税种的收益，这些小税种费率以及征收额度一般较低，收益有限。

（二）稀土矿区生态环境补偿的责任分配及其问题

一般而言，稀土开采企业是矿区生态环境的直接损害者，因而这些企业应是首要的补偿责任主体。当前，稀土开采企业主要通过缴纳环境税费的方式间接履行责任。从具体标准看，对这些企业实际征收的水土保持设施补偿费与水土流失防治费、排污费、森林植被恢复费等环境税费合计为每吨稀土氧化物1600元，而实际上水土流失、植被恢复、污染治理三项费用为16857.58元，②环境治理费用缺口相当大。

表2 赣州市稀土开采企业上缴的主要税费情况表 （单位：万元）

从中央政府对江西省矿山环境治理、生态补偿等责任的实际承担情况来看，2010～2012年，中央财政对江西省矿山环境恢复治理的财政转移支付分别为69.48亿元、74.19亿元、63.65亿元；③2010～2012年江西省财政对赣州的环境支出为2亿元、2.3亿元、2.61亿元；④2010～2013年赣州市本级与县级安排的地方环境治理资金如表3。⑤

表3 赣州市本级与县级财政安排的地方环境治理资金 （单位：万元）

从表3不难发现，县市级政府所获得的省级财政环境治理费用虽逐年上升，但增幅不高。受县域经济发展程度与地方财力的影响，赣州市本级与县级财政安排的地方环境治理资金更是少之又少，甚至在赣州市19个县市区中，大部分县市区没有安排这笔专项资金。据华夏时报2012年5月19日的报道，赣州稀土开采导致的环境污染治理费用高达380亿元，可见这些资金对于高昂的环境治理经费缺口简直是杯水车薪。

不难得出结论，赣州市稀土开采涉及的各方利益主体责权利关系严重背离。需要指出，以上尚未涉及矿区居民健康补偿责任的落实问题，但从单纯的环境治理责任管中窥豹，稀土资源型企业可持续发展进程面临诸多问题。

四、改革资源环境产权制度、理顺利益分配关系的政策建议

矿山产权制度缺陷导致了矿产资源开发的产权主体、利益主体与可持续发展的责任主体三者脱节，进而产生了一系列可持续发展风险的表象。因而，加大稀土矿山资源环境产权制度改革是彻底解决矿山企业可持续发展问题的必要途径。

1.建立可持续发展准备金制度

从国家法律层面，通过建立可持续发展准备金制度的方法界定环境质量的初始产权，针对矿山企业生产过程中对环境质量的使用以及损害的不同特征，强制性地要求企业按照一定标准提取可持续发展风险准备金，以备未来所需的同时，将恢复国土资源和保护生态环境的社会责任提前明确。

2.明确政府与企业在矿产资源开发中的可持续发展责权利关系

根据污染者付费原则以及受益者分担原则，矿业企业是矿区生态补偿的责任主体，主要承担正在发生的矿区生态环境损害的补偿责任。中央政府作为资源开发的受益者一方，主要承担单个企业无力承担而且外部性较广无法确认潜在责任者时的责任。地方政府作为资源开发的受益者一方，应承担历史遗留的矿区生态环境损害的补偿问题，补偿方式可以通过征收跨区税、横向转移支付的方式进行。

3.进一步厘清中央与地方政府在矿区可持续发展中的责权利关系

首先，进一步明晰中央政府拥有矿产资源所有权，通过全面实施矿业权有偿取得制度实现其利益。同时，中央政府也应明确必须在资源开发中强化自身的公共管理职能，制定全国性的与矿产资源开发有关的法律法规、矿产资源发展规划等。其次，地方政府对维护区域资源开发秩序、矿区公共设施建设、矿山环境恢复治理等方面监管职能必不可少。按照事权与财力相匹配的原则，重构中央与地方在资源开发中的利益分享机制。改革现行的财税体制，特别是中央与地方的税收分享比例，加大资源地政府的分享比例，增强地方政府的财力，使地方政府有足够的激励实现其监管职能。

4.探索通过不同方式解决一元矿权与二元地权的矛盾与冲突

矿权与地权矛盾的焦点在于土地市场溢价分配问题，根源在于农户市场化配置土地权利的缺失。化解的途径之一就是赋予农民市场化配置土地资源的权利，也就是说确立集体土地所有者对集体土地的处分权，将集体土地的流转权归还农民。当农民拥有了土地流转权后，就可以通过与矿业权人谈判，以市场化方式确定矿业用地流转的交易价格、转让期限等。途经之二是国家征用集体土地，应当赋予农户以谈判权，通过农户与政府之间的谈判实现对土地使用者的市场化补偿，以维护集体和农户的收益权。途径之三是借鉴国外的做法，实行土地股权制度，允许土地的所有者与使用者将土地的使用权入股获得土地市场价值溢价的部分收益，实现土地所有者与使用者的收益最大化。

［注 释］

①需要说明的是，2012年赣州稀土资源整合形成赣州稀土集团，企业性质为地方国企，因而图中所示的委托代理关系为多重委托代理关系。

②详见赖丹，吴雯雯.资源环境视角下的离子型稀土采矿成本收益研究，中国矿业大学学报 （哲学社会科学版），2013年第3期，第63-69页。文中详细测算了生产单位稀土氧化物的环境成本，本文选取了这三项费用实际治理发生额指标。

③数据来源于国家统计局网站。

④ 数据来源于赣州市人大政府工作报告 （2011-2013）。

⑤ 数据来源于赣州市财政局年度决算表 （2010-2013）。