中外行政审批制度改革比较及启示

田广

摘要：我国的行政审批制度改革与20世纪后期国外的行政审批制度改革在面临的问题上有诸多相似之处，但由于中外的国情、历史背景、文化渊源等差异，我国行政审批制度改革应结合实际情况有选择性地借鉴国外行政审批制度的经验，把理论与实践结合起来选择切实可行的行政审批制度改革路径。

关键词：政府管制；法治；服务型政府；第三部门；政务服务中心

行政审批制度是国家行政机关依法处理公民和企业的申请，以确定申请者的市场主体资格，限定申请者权利，明确其义务的制度。有效的行政审批制度能弥补市场的不足、推动社会生产力的发展、促进社会公平、确保公民权利的实现。然而，过多的政府管制却会束缚经济发展活力、行政权力的滥用、行政人员办事效率低下、机构臃肿、官僚主义作风盛行等不良现象。在经济全球化大背景下，社会对政府管制行为提出了更高要求。对照中外行政审批制度改革的相同性和差异性，借鉴国外行政审批制度改革的经验，对于深化我国行政审批制度改革必将具有极其重要的理论与实践意义。

一、中外行政审批制度改革的相似性

（一）目标相同

纵观中外行政审批制度改革的发展历程，不难发现，行政审批制度改革的目标是促进政府职能的转变、提高依法行政水平、规范高效的审批运行机制、严密完善的审批监督制约机制、激发市场经济的发展活力、确保公民和企业的正当权利得以实现。具体而言，都希望通过行政审批制度改革，摒弃“管制政府”的理念，树立“有限政府”、“服务型政府”、“责任政府”、“市场本位”等理念；逐步放松政府管制，加强规制，减少政府对微观经济领域的干预，提高政府宏观调控职能、市场监管职能、社会管理职能和公共服务职能；规范审批程序，促进“阳光行政”；优化审批方式，简化审批环节，缩短审批时限，完善公共服务等。只是中国要实现这一目标难度较大，我国的行政审批制度改革几乎与计划经济向市场经济转轨同步。自1992年党的十四大提出要建立社会主义市场经济体制开始，政府机构改革的核心目标便定位于如何转变政府职能。比较而言，美国、日本、韩国等发达资本主义国家有着良好的市场经济基础、法制基础、社会中介组织，这些国家行政审批制度改革的阻力较小，改革成果也容易巩固。对于刚从计划经济走出来的中国，上述条件与环境是不具备的。

（二）社会环境相似

不管是国外掀起的行政审批制度改革运动，还是中国正在进行的行政审批制度改革，都面临类似的社会问题：那就是社会贫富差距正日益扩大。为什么会出现这一现象，很大程度上与行政权力的大量介入和社会经济生活密切相关。从启蒙思想家的思路来看，根据契约的原则，公民把一部分权利转让出去并集中起来，形成了公共权力，公共权力又是由公共部门来执掌的，公共权力的行使应代表的是公共利益，代表的是公民的意愿。但当掌握公共权力的政府部门一旦偏离正轨，公共权力被政府部门看作是获取自身利益的工具时，社会财富便会不自觉地转移到少数人手中。20世纪60年开始，美国经济体制及支持它的政治体制的转型步履蹒跚，尤其是在80年代以后，随着财富的集中、经济上的“精英论”和“世袭制”的发展，这种转型更加困难。80年代，随着联邦社会保险捐款法的实行，百万富翁的个人所得税税率急剧下降，而中产阶级的税率持续增长，在1985年两个阶级的个人所得税税率几乎相同了。这导致的结果就是贫富差距的进一步扩大。在我国，改革开放之初，总设计师邓小平提出“让一部分地区、一部分人先富起来”的政策，这一政策的初衷邓小平解释的很清楚，就是“先富带后富，最终达到共同富裕”，“共同富裕是社会主义的根本原则”之一。但是，在贯彻执行的过程中，却片面强调少数人“先富”，而严重忽视“共同富裕”，甚至把少数人“先富”搞到了至高无上的地步，以至于谁要提“共同富裕”，就给谁扣上“极左”的帽子。而且，在这个过程中，不讲“先富”的手段方法是否合法，只要富起来就是本事，“不管黑猫白猫，抓到老鼠就是好猫”，于是出现了许多违规违法的“暴发户”，一些人靠“双轨制”、“官倒”等投机行为捞足了“第一桶金”。这些人便成为后来的政客或者商界精英，甚至政客和商界精英有着千丝万缕的联系。这样行政部门在进行行政审批时，不自觉的便用自己手中的权力进行寻租，谋取不正当利益，或保护部分垄断者的利益。在这样的社会大环境下进行行政审批制度改革，触动的将是一些大的利益集团的利益，难度自然不言而喻。

（三）生态环境恶化

欧美发达资本主义国家、日本、韩国在第二次工业革命的推动下，工业经济突飞猛涨，然而在发展经济的同时却忽视了环境的承载能力，导致生态环境的恶化。20世纪60年代初期，美国著名学者Rachel Carson在《寂静的春天》中描绘了一个没有鸟叫没有生机的世界，那是一个死寂的春天。这本书的出版使美国人以及其他国家的人民开始意识到生态危机对人类生存环境构成的威胁，引起了一场关于生态和环境保护的空前大讨论，这场讨论的直接结果之一就是4月22日地球日的诞生。我国从1992年党的十四大宣布建立社会主义市场经济以后，就把大力发展社会主义市场经济作为第一要务来抓，有些地方甚至开始把经济的发展指标作为衡量政府绩效的唯一标准。地方政府有时为了拉动外资、提升绩效，大幅度减少行政审批手续，甚至出现过后补齐现象。有的企业为了获得发展机遇、快速获取高额利润，以不惜牺牲环境为代价，在当地政府的审批保护下，把自己具有高度污染的企业迁到这些地方。尤其是我国加入WTO以后，规则要求政府最大限度减少对经济的干预，平等地对待各类市场主体，以统一、公平、合理的方式履行政府职能，确保公平竞争。中国作为发展中国家在面对这样不公平的规则下，国外一些大型污染企业便有机可乘，广泛进入中国市场，表面上确实推动了中国经济的发展，但造成的负面影响也是有目共睹的。在这样的环境下进行审批制度改革，不论是上世纪末的国外发达国家，还是像中国这样的发展中国家，面对的都是生态恶化的大环境，改革自然很艰难。

二、中外行政审批制度改革的差异性

（一）经济基础不同

行政审批主要是从市场准入方面规范市场主体行为，它的作用是从源头上控制市场主体进入市场，限定了准予进入市场的市场主体的行为。行政权力过分介入社会经济必然限制市场主体的活力，行政审批制度的目的是激发市场活力、提高企业主动性、发展社会生产力，对于中国这样刚从计划经济过度过来的发展中国家，市场的活力是十分有限的。行政审批制度改革依然有着浓厚的计划经济特色，腐败现象时有发生，政府的过多管制也往往束缚着经济自由。相比较而言，美国、日本、韩国等发达资本主义国家在进行行政审批制度改革时则有着良好的市场经济作为基础。美国以1975年政府取消证券市场股票委托手续费的有关规定为标志的行政审批制度改革，成功与否很大程度上取决于是否有完善的市场经济作为基础，而20世纪后期的美国市场经济已经发展成熟，正向信息化社会过渡。早于美国十年左右，日本从20世纪60年代开始对行政审批制度进行改革。日本的改革依市场规则而进行。日本有较完善的市场体系，其市场发育比较成熟，日本有很多家企业的老总几乎几年不跟政府打交道，这在中国是不可思议的。日本的改革注重市场规则的运用，充分发挥市场对资源的配置作用，企业的市场化管理属于企业经营自主权。韩国虽然没有掀起专门的行政审批制度改革运动，但行政审批制度改革也是同二十世纪八九十年代的行政改革是同步的，而且由于大量的美国企业进驻韩国，韩国市场经济已发育十分成熟。

（二）法制基础不同

国外的行政审批制度能够顺利进行，改革成果也能够得到很大巩固，在很大程度上和他们重视法制建设是分不开的。美国政府管制法制化为政府管制改革提供了保障，在立法机关上加强管制的同时，还特别注重有关政府管制的司法审查。日本的行政审批制度改革过程也有强有力的法律作保障，对改革措施、改革方案和推进改革的组织体系，法律都有明确的规定。此外，日本行政审批制度改革还引入司法审查和司法救济机制，对行政审批进行严格的事后监督。韩国的行政法制建设则更加完善，除具有一般意义上的行政许可法、行政程序法、行政复议法，行政诉讼法等外，韩国是迄今为止世界上唯一具有《行政调查基本法》的国家，这有力地保证了行政审批的可行性。我国至2004年7月1日实施《行政许可法》以后，虽然一定程度上审批制度改革得到了法律保障，但仅有这一部法律是不够的。我国到目前为止还没有出台行政程序法，相关的行政程序的规定只存在于相关的法律、法规、规章中，这使得审批程序的规范性处于没有完整法律依据的半真空状态，导致很多市场主体在注册进入市场时，盖章泛滥，有时一连盖几十个章的事情也是常事，盖章过程中行政人员运用手中权力大搞权力寻租、乱收费、互相推诿。有的个体户还没等注册下来就已经被政府定制的囚笼锁住，被迫倒闭。这一方面是由于市场主体法律意识的欠缺，但另一方面确实与我国没有完整的法律保障制度有关，公民的权利维护无法可依。

（三）社会中介组织作用差异化

在我国，社会中介组织往往又叫第三部门，主要包括市场类中介组织（如会计师事务所、律师事务所、房地产评估机构、保险经纪机构、信息咨询机构）和社会类中介组织（如行业协会、商会、消费者协会、基金会、学会、红十字会等）。社会中介组织是承接政府职能的重要部门，因其“天然般”的独立、客观、公正、专业等秉性，逐渐成为企业发展的最佳“拍档”。社会中介组织是行政审批制度改革中一支不可忽视的力量，它有助于提高行政审批的质量和效率。日本在改革过程中注重大力发展中介机构，通过发挥市场和社会的作用，从而由政府主导的经济结构向社会和个人主导的社会经济结构转变。使一部分行政审批职能从政府行为中剥离出来，承接给具有客观、公正等特征的中介组织。在美国，商会、行业协会等中介组织充分发育，这些中介组织也行使许多行政审批的职能，充分发挥了社会团体自主治理精神。而我国的绝大多数中介组织，虽因政府机构改革已经从政府部门中剥离出来，但与政府部门仍然有着千丝万缕的联系，它们有的依附于政府行政部门，有的甚至与政府部门合署办公，实际成为政府办事机构，在政府与企业、市场、社会之间构成一个新的管理层次，偏离了改革的宗旨。

三、国外行政审批制度改革对我国的启示

（一）加强法治建设，使行政审批制度改革有法可依

我国在1999年宪法修正案中正式提出要“实行依法治国，建设社会主义法治国家”，我国也一直努力于建设社会主义法治国家，党的十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中指出：“建设法治中国，必须坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设。”但我国法治建设起步晚，距今不过十余年，对于行政审批制度而言，完整的法律基本就是2004年7月1日开始实施的《行政许可法》。其他的相关规定都存在于相关的法律、法规、规章之中。行政程序、行政监督、行政调查等都还是我国很欠缺的。虽然我国在法治建设的道路上也做了不少努力，也取得了较好的成果，但道路依然艰巨，情形不容乐观。

（二）继续深化社会主义市场经济建设

由国外经验得知，成功的行政审批制度改革必须有良好的市场经济基础作后盾，而政府管制改革的直接目的就是服务于市场经济，二者相辅相成。党的十八届三中全会指出：“建设统一开放、竞争有序的市场体系，是使市场在资源配置中起决定性作用的基础。必须加快形成企业自主经营、公平竞争，消费者自由选择、自主消费，商品和要素自由流动、平等交换的现代市场体系，着力清除市场壁垒，提高资源配置效率和公平性。”然而，我国从建国后到1992年之前，一直是传统的计划经济主导国民经济的发展，市场经济的建立以及发展的时间非常有限，导致现在得很多地方政府在发展经济时还带有浓厚的计划经济色彩，政府万能、审批繁琐、手续混杂，严重阻碍着市场经济的发展。我国政府要做的是尽量减少不必要的审批手续，或者将一些能够由第三部门完成的工作交给他们去做，真正建立起服务型政府，“掌舵”而不是“划桨”，增强行政人员道德自主性，建立起政府、市场、第三部门之间的信任和默契。

（三）加强电子政务、政府服务中心的建设

由于信息技术的发展，很多地方政府在实行审批时已开始实行网上审批、网上服务、异地解决问题，政府也开始实行信息公开制度。这大大地提高了行政效率、公民满意度、公民对政府的信任度。但由于我国复杂的地理环境，在一些偏远的少数民族地区电子政务的建立还是比较落后的，公民的公平感甚是不足。这给我国政府提出了更高要求：把改革成果、发展成果更多的惠及所有公民。政府服务中心的建立是行政审批制度改革的一大进步，而且在我国已有十多年的历史。1995年10月18日深圳市外商投资服务中心建立，1999年初金华市设立市政府集中办事大厅，催生了不同以往分散办理审批事项的集中办理模式，即以“一站式审批、一条龙办理、一窗式服务”为显性特征的审批服务模式，这种模式近年来在我国很多大中型城市也开始倡导推广，我国应该大力倡导这种模式，它具有强化申请人的权利意识、提高行政效率、节约行政成本等多从功效。当然，这种集中审批、集合办公的政务服务模式并非我们独创，在市场化改革中中国政府遇到的困扰欧美发达国家早就出现过，某种程度上我们还是借鉴国外的经验，但我们可以结合国情发展完善。

（四）大力改革和培育社会中介组织

自改革开放、尤其是1998年以来，我国社会中介组织迎来大发展的时期，经过十余年的发展，社会中介组织的自身建设和活动空间得到了极大提升和改善。我国应对一些社会中介组织进行整顿和改革，培育一些新的社会中介组织。把中介组织的功能（凝聚功能、参与功能、沟通功能、监督功能、公证鉴定功能、服务功能、社会稳定功能等）发挥到实处，更好转接政府的部分职能，从而提高行政效率，节约成本，把更多的政府精力放到宏观层面，经济发展的整体把控上。