审计彩票

姚冬琴

本次审计共抽查彩票资金658.15亿元，占同期全国彩票资金的18.02%。审计查出违法违规问题金额169.32亿元，占抽查资金总额的比例超过1/4。

按照2014年超过3800亿元的彩票销售额计算，中国每人每年平均花费200多元购买彩票。

这么大数额的资金是如何筹集、管理、分配使用的，社会各界都极为关心。6月25日，审计署发布了彩票资金审计结果公告（下称“审计公告”）。这是1987年中国正式发行彩票以来首次对彩票行业的资金状况进行大规模审计，涉及时间为2012年至2014年10月，涉及范围包括财政部、民政部及所属中国福利彩票发行管理中心、国家体育总局及所属体育彩票管理中心，以及彩票销售量较大的18个省份的省级财政、民政、体育行政部门及228个省市级彩票销售机构、4965个彩票公益金资助项目。

本次审计共抽查彩票资金658.15亿元，占同期全国彩票资金的18.02%。审计查出虚报套取、挤占挪用、违规采购、违规购建楼堂馆所和发放津贴补贴等违法违规问题金额169.32亿元，占抽查资金总额的比例超过1/4。

彩票业“病根”一

公权私用：彩票资金成了“唐僧肉”

按规定，彩票销售额的使用包括三部分：彩票奖金约占58%，用于支付中奖者；彩票发行费约占14%，专项用于彩票机构的业务费用支出和彩票代销者的销售费用支出；彩票公益金约占28%，专项用于社会福利、体育等社会公益事业。

此次审计署审计的彩票资金包括发行费和公益金，合计约占彩票销售额42%，是一笔相当庞大的数额。财政部数据显示，2014年全国彩票销售额达3823.78亿元。相应的，发行费和公益金约为1605.99亿元。

中央八项规定出台后，仍有4.01亿元彩票资金出问题

据了解，现行彩票公益金分配政策实行中央与地方五五分成。其中，上缴中央财政的彩票公益金按60%、30%分别用于补充全国社会保障基金、国务院批准的专项公益事业，另外分别还有5%用于民政部和体育总局具体安排的社会福利事业和体育事业。

留在地方的彩票公益金，按照国务院批准的彩票公益金分配政策，依照彩票发行宗旨使用，由省级财政部门与民政、体育等有关部门研究确定分配原则。

现实中，一些地方彩票公益金花出去了，却花得不是地方。审计公告指出，有23个彩票公益金资助项目被违规改变公益性用途，涉及金额3.61亿元。

有36.02亿元彩票资金被违规用于购建楼堂馆所、发放津贴补贴等。其中，发生在中央八项规定出台之后的问题金额有4.01亿元。32个单位违规使用彩票资金31.47亿元购建办公楼、培训中心等楼堂馆所；141个单位违规使用彩票资金发放津贴补贴等3.83亿元；122个单位违规将彩票资金用于“三公”经费等支出7190.96万元，主要用于超标准或超编制购买和使用公车、违规组织出国（境）、借培训和会议等名义公款旅游等。

发行费“水涨船高”，彩票印制业务“利润惊人”

约占彩票销售14%的发行费，按规定应用于彩票机构的业务支出和彩票代销者的销售支出。随着彩票发行规模扩大，彩票发行费也随之“水涨船高”。

财政部数据显示，2013年全国销售彩票3093亿元，而在2004年还不到400亿元。10年来彩票发行费上升了逾7倍。

然而在本次审计过程中发现，巨额发行费用中的部分资金并没有被用于“正途”，有的被违规用于购房、发福利。审计公告指出，辽宁省彩票发行中心、大连市福利彩票发行中心分别使用彩票发行费1.94亿元、1.5亿元超标准购置办公用房。北京市福利彩票发行中心、北京市体育彩票管理中心分别使用彩票发行费609.87万元、3905.55万元，超标准为本单位职工发放工资及奖金。

还有一些单位和个人违法违纪，从发行费中牟取不当利益。2007年，国家体彩中心原副主任张伟华、印制处原处长刘峰的落马，让公众得知，即便是薄薄一张张彩票印刷纸，其背后的业务也“利润惊人”。

“薄薄一张纸”带来的违规行为，至今仍未杜绝。审计公告显示，吉林省福利彩票发行管理中心未履行政府采购程序，使用彩票发行费3317.4万元采购彩票热敏打印纸。

审计署社会保障司有关负责人介绍，此次审计发现并向有关部门移送重大违法违纪问题线索90起，主要集中在彩票销售环节和资金使用环节。有关部门正在依法查处中。

彩票业“病根”二

规制不力：彩票发行费比例15年未变

审计署社会保障审计司主要负责人就彩票资金审计结果答记者问时指出，审计发现的问题，除了因为一些单位或人员主观上法纪观念淡薄、未严格执行相关规定外，彩票管理制度不完备、管理体制未理顺、彩票行业监督管理不到位、彩票资金管理透明度不高等也是导致问题的重要原因。

发行费比例高达14.06%

业内人士指出，彩票部门不少违规、违法情况的发生，很大程度上正是因为他们手握的发行费用过高。2009年颁布的《彩票管理条例》明确提出：随着彩票发行规模扩大和品种增加，可降低彩票发行费比例。而目前发行费比例仍在执行2001年《国务院关于进一步规范彩票管理的通知》中的要求，不高于彩票销售额的15%。

以此次审计的2012年至2014年10月底这个周期看，彩票发行费940.39亿元，占14.06%。

“随着基础设备购买基本完成，以及网络电子化彩票普及，近年来，彩票发行的后续投入实际在相对降低。”业内专家指出，降低彩票发行费比例是可行的。

彩票资金透明度不高

审计署社会保障司有关负责人表示，彩票资金管理透明度不高也是这次彩票资金审计中发现的问题之一。

随着《彩票管理条例》等系列法规的出台，彩票管理制度体系得以进一步完善和充实，但与彩票行业的发展相比，仍显滞后。比如公益金分配政策不是太细，比较模糊。

目前，我国政府部门对于彩票资金使用的信息公开程度较低。彩票资金包括彩票奖金、彩票发行费和彩票公益金，其中发行费和公益金是问题高发区域。对于公益金，财政部每年都会公布公益金使用详情，但有时失之于“粗线条”。

相比公益金每年会公布使用情况，发行费并没有公开的年度报告供公众查询。财政部有关负责人表示，此次审计查出一些地方部门发行费使用中存在挤占挪用、违规采购、违规购建楼堂馆所和发放津补贴等问题。

彩票业“病根”三

市场失范：所有互联网彩票皆为违规销售

这次审计还发现，部分地区和单位未经财政部批准，违规利用互联网销售彩票。

在审计涉及的18个省份中，有17个省份未经财政部批准，违规利用互联网销售彩票630.4亿元，其中福利彩票133亿元、体育彩票497.4亿元；向互联网彩票销售商支付佣金66.7亿元，其中挪用彩票公益金等财政资金支付3.06亿元。

财政部没批过任何一家机构销售互联网彩票

1999年，国务院决定将彩票管理职能由中国人民银行移交财政部，目前形成了在国务院领导下，财政、民政、体育、公安、工商等部门分工合作的彩票管理格局。

根据相关规定，中央和省级财政部门是国家彩票监管部门，负责全国和本行政区域范围内的彩票监管工作。一位了解彩票资金审计工作的人士称，销售互联网彩票要财政部批准才可以进行。但事实上，截至目前财政部没有批过任何一家机构正式开通互联网销售彩票业务。销售互联网彩票都是违规在进行。

财政部有关负责人就《彩票资金审计结果公告》有关问题答记者问时也表示，近年来，一些地方部门以及网站等为追求彩票销量和自身利益，不顾国家有关规定，擅自利用互联网销售彩票。

审计期间，按照“边审计、边整改”的思路，财政部、民政部和国家体育总局于今年1月联合下发了《关于开展擅自利用互联网销售彩票自查自纠工作有关问题的通知》，互联网销售彩票业务开始叫停整顿。

事实上，在这次审计公告指出一些地方违规利用互联网销售彩票，并提出清理整治的建议以前，互联网销售彩票已经经历过若干次整顿。而这次已经是史上第五次。

今年4月上旬，财政部、公安部等八部门又联合向社会发布公告，坚决禁止擅自利用互联网销售彩票的行为。

财政部有关负责人就审计公告有关问题答记者问时表示，国家发行彩票必须彰显公益特征和社会责任。利用互联网销售彩票方式具有虚拟性、网络化等特点，涉及面广，监管难度大，安全风险高，社会责任重，需要严格管理。