修修补补不能解决航线时刻紧张问题

万宏蕾

这种情况不利于新航空公司和中小公司发展，缺乏经济效率，限制了航空运输业的竞争

最近，全球民航数据分析系统CADAS对全球103家航空公司运营效率进行了评估，南方航空以70.45%的放行、到港准点率排名第86位，而中国国际航空和东方航空分别以66.41%和64.46%位列第93、94位。

其实就在2009年以前，中国80%的航企航班都还能准点起飞，但后来这一数据逐渐下滑到目前的68.73%。

与之相应，近几年中国航空运输的客流量以每年两位数的百分比增长。仅2014年，中国民航客运量达到近3.9亿人次。

一方面是中国民航进入持续成长期，运量持续增长，运营飞机大量投入；另一方面是狭窄的空域、有限的民航航线时刻资源，使得机场拥挤和堵塞现象更加突出。由此，民航飞行正越来越多地受到空管系统的影响。

从目前的形势看，不仅是首都机场、广州白云机场、上海浦东机场等7大协调机场，一些中小机场也相继提出时刻协调的申请，市场已经对现行的时刻管理体制提出了更严峻的挑战。

有限的民航航班时刻与快速增长的市场需求之间的矛盾如何解决？如何有效管理和分配航班时刻？现行的时刻资源分配机制如何与高速发展的民航业相匹配？为此，《瞭望东方周刊》专访了中国民航大学民航发展政策与法规研究中心主任刘光才。

历史身份优势

《瞭望东方周刊》：目前航线时刻资源的分配情况是怎样的？

刘光才：要了解中国的航线、时刻资源分配，首先要厘清三个概念：空域、航线、时刻。空域由军队系统——空管委员会负责整体协调；航线由民航局运输管理部门负责；时刻由民航局空管行业管理部门管理，空管部门具体执行。

中国与欧盟一样，采用国际航空运输协会（IATA）模式，也就是以行政配给为主，美国、韩国是混合管理体制，市场配置与行政分配相结合。自从2002年民航市场化改革后，从航线资源分配来看，我们的市场配置成分越来越大。除了来往北上广三大城市的四大机场由政府控制分配外，其他都交给市场。

比如，在二三线城市不拥挤的机场，多是采用先到先得或者排队规则来配置时刻资源，也不需要设立一个专门时刻分配委员会实施分配。如果出现需求冲突，由航空公司、机场、服务代理之间协调就好。对于航路空域而言，航空公司被分配到一个机场起降时刻资源，就默认地同时给予对应空中航路的时刻资源。

现在的关键是：繁忙机场的航线时刻资源越来越难拿到，新航空公司往往对此有抱怨。按照现有规则，航空公司在下一次重新分配时刻资源时，优先获得本航季正在使用的航班时刻权利。

这意味着，时刻分配不是根据航空公司的支付意愿，而是以历史时刻或“祖父条款”来分配的。这其实不利于新航空公司和中小公司发展，某种程度上缺乏经济效率，限制了航空运输业的竞争。

“时刻池”尽管给新进入者以50%的优先分配权，但是这一比例在总量中是非常小的，经常不超过10%，而且通常商业价值比较低，对于新航空公司而言是杯水车薪。

《瞭望东方周刊》：看起来，矛盾的关键还是航线时刻资源的稀缺，为什么会出现这个问题？

刘光才：表面来看是机场的设施保障能力提不上去。以首都机场为例，目前有三条跑道，而美国亚特兰大机场有六七条跑道。我们为什么不多修第四条、第五条跑道，而是修建第二机场呢？

根源在于不管我们在地面修多少跑道，但飞机起飞的空中通道就那么几条，空域有限的情况下，地面修再多也飞不上去。北京首都机场有3条跑道，连接着国内外近200条航线，却只有11个空中进出口；上海浦东、虹桥机场共用8个空中进出口；像广州白云机场、成都双流机场、深圳宝安机场等，都涉及最关键的空中进出口严重缺乏、空域受限的问题。

民航业一直是中国发展最快的行业之一，以两位数，如15%、16%的速度增长，但空域的增长速度只有2%，剪刀差越来越大。所以民航业一直在呼吁空域管理体制改革，希望释放更多空域给民航。

平衡大小航企的角色和利益

《瞭望东方周刊》：这么说，航线时刻紧张的关键是空域，这如何解决？

刘光才：在这个问题上，首先需要解决观念的冲突。比如，美国明确空域是经济资源，如何开发、利用、创造价值是其首要目标。他们的低空资源创造的价值为1000亿美元，而中国不到100亿元人民币。

当然两国国情不同。中国如何在保证国防安全的大前提下，释放部分空域、极大缓解当前航路拥挤的状况？

我个人的建议是：中国空域还有进一步合理利用的空间。根据现有军方和民用空域使用情况还可以进一步细分。比如哪些是必须用的，哪些是经常要用的，哪些是基本闲置或使用较少的，然后确定空域分类管理政策。

《瞭望东方周刊》：回到航线和时刻问题上，目前关于航班时刻资源分配的市场化建议在理论上颇具吸引力，你怎么看？

刘光才：在现行航班起降时刻资源配置机制备受批评的背景下，国际上无论是学术界还是政府部门都在探索市场化道路。但大家研究了近20年，目前世界上还没有一个国家的繁忙机场真正实施时刻资源的自由定价和拍卖。

中国此前对航班时刻一直采用政府主导的行政配给方式。从理论上说，行政配给方式具有效率低下的天然缺点。对于航班时刻这种资源，理想的模式是通过市场方法配置，促进航空运输市场竞争，提高对稀缺资源堵塞利用效率。但从实践来说，中国还不适宜航班时刻市场化、高峰时段拍卖。

原因在于，中国航空公司普遍规模较小，缺乏国际竞争力，又没有真正意义上的枢纽机场。因此在我看来，做大做强航空公司、构建枢纽型机场是现阶段的主要任务。所以优先保证大型航空公司在协调机场的航班时刻比例是很必要的。

但同时，建立公平公正的航空运输市场也是中国民航改革的基本目标，在保证大型航空公司利益的前提下，需要适当考虑中小航空的利益，比如在“时间池”中切出少量比例的时刻专供中小航空公司。

改革必须多举并行

《瞭望东方周刊》：你认为，真正实现市场化需要哪些基础性条件？

刘光才：从政策层面看，一方面，中国的民航产业刚进入成长期，市场机制还远不够成熟，产权、市场准入机制、价格、体制等改革还没有真正到位。而中国航空公司市场还不是真正独立的市场竞争主体，行为的“非理性”决定了它还不能真正按照市场规律办事，实行市场化不可避免会出现航班时刻价格“扭曲”的现象。

另一方面，航空运输市场还不是一个完善的生产要素市场，资金、劳动力等市场要素还不能充分、自由地流动。而且，三大航各据一方，新进航空公司普遍规模较小，缺乏竞争实力，很难甚至根本不能与三大枢纽机场竞争。

在市场化这个问题上，现在还处于争论阶段。我个人倾向于走第三条道路，也就是一级市场行政分配，二级市场交易。航空公司从政府手上拿时刻，有的拿得多、用不了，或者有的觉得资源配置不合理，在二级市场既可以交换，也可以市场交易，实现有限的市场化。

总之，只有民航改革发展到一定程度，航空公司产权结构多元化、拥有定价自由和竞争日趋激烈时，才能从航班时刻行政分配过渡到市场化配给。

《瞭望东方周刊》：近年来主管部门一直在改善航线时刻资源分配机制，你认为还有哪些改进空间？

刘光才：应该说从2000年开始，航线时刻资源分配机制一直在进步。每到航季航班分配时，运输管理部门会出一个小册子，分配细则有哪些，指导思想是什么，分配原则、分配程序等都会一清二楚地列出来。可以说，公开性、公正性正越来越好。

当然，仍然存在改进空间。比如，在每年的全国民航航班时刻协调会中，分配优先政策，国际、国内航班时刻分配比例，新增航班时刻分配的动态变化信息等，细化到每个航空公司的具体分配时刻，包括不分配给某申请公司的原因、协调机场新增时刻分配比例、分配结果等都要形成信息公开化制度。

或是建立一个航班时刻先期自行协商机制，充分调动航企积极性，节约国家行政资源。

总的来说，我们现在已经无法靠着对现有航路进行修补，或者从现有容量中挖掘潜力来解决问题了。改进航线时刻分配机制、增加航路，增加终端空中进出口，加强机场基础设施建设，提升运行保障能力等多重改革措施齐下，才能让中国民航保持当前的发展速度。