破解天空之争考验改革智慧

山旭

无论有多少批评指向航线资源审批，但它终究不可能由主管部门一放了之

卡塔尔航空公司首席执行官贝克尔几个月前曾警告荷兰政府，由于对方未能满足海湾航企的航线时刻需求，荷兰公司在竞标卡塔尔政府的商业合同时将受到限制——而这些生意涉及的总值可能高达1500亿美元。

自2015年6月起，卡塔尔航空每周有6班飞往荷兰首都阿姆斯特丹的航班，但他们本来希望每天就有2班。

在一个国家的民航体系中，时刻、航线和空域是最核心又互相联系的三类资源。

在一条航线上，乘客购买不同时间的航班，票价是不同的。如京沪线，早10点至下午5点间的价格可能是早8点前、晚8点后的两倍。这形象地说明了时刻对于航空公司的重要性。

在京沪线上每天飞两班，其收益可能与其他航线上飞四班相当，这是航线对于航空公司的影响。

航线、时刻资源的多少则取决于空域资源。在中国，民航航线、时刻资源从根本上取决于民航空域的大小。

在中国民航市场近年持续以两位数增长、空域改革方案始终未能落实的情况下，航线、时刻决定了航空公司、特别是民营公司的生存质量。而航班延误、新建支线机场等均与航线饱和、航线时刻发放等直接相关。

近日有媒体再次披露民航华北局原局长黄登科案细节——民航华北局人士警告涉案的南航：“你们敢让审计署来查我们，我就敢让你们南航集团的飞机都飞不起来。”

此案中，中间人通过黄登科为南航获得更好的航线时刻资源，黄登科索取收受好处费1700多万元。这起案件是2010年以来一系列民航贪腐案之一。

从全球范围来看，航线时刻资源的发放均无法摆脱行政配置的基础。在美国，虽然允许航空公司乃至业外企业对这些资源进行交易，但初次分配仍在联邦航空管理局的指导之下进行。

换句话说，无论有多少批评指向航线资源审批，但它终究不可能由主管部门一放了之。

美国曾在2000年决定于芝加哥、纽约的机场开放时刻管制，结果这两个机场很快因航班大幅度增加而出现大面积延误、阻塞，不得不在实际上恢复了时刻管制。

这个领域的改革，恐怕更需如履如临。

正如很多机制设计一样，公开、透明是民航航线时刻资源改革成功的保障。如在美国，时刻资源的初次分配采用了抽签的形式。然而，公开、透明显然不是这场改革的唯一要素。在与中国机制类似的欧盟，1993年以来进行的改革不仅进一步明确了机场、空管和航空公司的关系和角色，更强调了时刻协调员在职能和财务上的独立性。

欧盟委员会曾打算于2011年发布改革计划，效仿美国进行时刻资源拍卖。但因此举可能导致小型航空公司被挤出大型枢纽机场而遭到抵制。事实上，在经济萧条、机场扩建计划搁置的背景下，对欧洲最繁忙机场的时刻资源进行拍卖几乎毫无意义。因为这些机场的几乎所有时刻资源都已分配结束，拍卖只能针对新增或被放弃的资源。

在北京、上海、广州这样被国内外大航空公司争夺的枢纽机场，设立公平、有效的航线时刻资源配置机制，既要使改革善意充分释放，又须进退适度，不因变化产生混乱，这考验着改革者的智慧，也需要更多探索。